WTO: China verliert Streit um Rohstoffexporte

Die Weltwirtschaft und das Welthandelssystem stehen auch durch den rasanten Aufstieg Chinas zum Industriestaat und zum weltgrößten Exporteur vor neuen Herausforderungen. Neben den Verwerfungen im globalen Finanz- und Währungssystem führt der wachsende Rohstoffhunger Chinas und anderer neu industrialisierter Länder zusammen mit dem ungebremsten, nicht nachhaltigen Verbrauch der "alten" Industriestaaten in Europa und Nordamerika zu bislang kaum gekannten Knappheiten auf den Rohstoffmärkten. Diese neuen Konfliktlinien beginnen sich jetzt auch in der Welthandelsorganisation WTO niederzuschlagen.

Seit ihrer Gründung und der ihres Vorläufervertrags, des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens GATT von 1947, verfolgten Verhandlungen und Streitfälle in der WTO ganz überwiegend das Ziel, den Zugang zu Absatzmärkten zu verbessern. Zölle und mengenmäßige Beschränkungen des Marktzugangs, später zunehmend Standards und nationale Vorschriften, sollen in der WTO reduziert oder abgeschafft beziehungsweise so gestaltet werden, dass sie die Importe nicht behindern. Dies spiegelt die Dynamik der Weltwirtschaft seit dem zweiten Weltkrieg wider, wo Produktion und Produktivität tendenziell schneller steigen als die Nachfrage. Eine drohende Rohstoffknappheit wird zwar spätestens seit den 1970er Jahren prognostiziert, wurde aber weder von der Politik noch von den Unternehmen wirklich ernst genommen.

Das GATT, das auch im Rahmen der WTO weiterhin die Regeln für den Güterhandel festlegt, regelt im Prinzip auch Exportzölle und andere Beschränkungen. Allerdings sind nur wenige Länder für wenige Produkte entsprechende Verpflichtungen eingegangen. Vor allem Exportzölle können praktisch unbegrenzt eingesetzt werden. Auch deshalb waren Exportbeschränkungen sogar in den letzten Jahren, seitdem die Preise für viele Rohstoffe steigen und die Knappheiten akut werden, kein Thema von Streitfällen in der WTO.

Strengere Regeln für China

Mit dem gerade entschiedenen Streitfall um Exportbeschränkungen Chinas für eine Reihe mineralischer Rohstoffe beginnt sich diese Situation zu ändern. Allerdings befindet sich China in einer besonderen Situation: Es ist seit langem der wichtigste Produzent und Exporteur für einige Mineralien, auch praktisch der einzige für eine Reihe zentraler Industrierohstoffe. Zugleich ist China seit der rasanten Industrialisierung und dem Aufstieg zum Exportweltmeister auch einer der wichtigsten Verbraucher dieser Rohstoffe. Damit unterscheidet es sich von anderen Rohstoffexporteuren vor allem in Afrika und Lateinamerika, die kaum Kapazitäten zur Verwendung und Weiterverarbeitung im eigenen Land haben.

China ist erst 2001 der WTO beigetreten und musste sich in den Beitrittsverhandlungen vor allem auf Druck von USA und EU dazu verpflichten, für die meisten Rohstoffe keine oder nur geringe Exportbeschränkungen einzuführen oder beizubehalten. Damit hat es deutlich mehr Verpflichtungen als die "älteren" WTO-Mitglieder.

Exportbeschränkungen nicht ökologisch motiviert

Ungeachtet dieser Verpflichtungen erhebt China auf eine Reihe von mineralischen Rohstoffen Exportzölle, beschränkt die Exportmenge durch Quoten oder legt einen Mindestpreis fest, unterhalb dessen nicht exportiert werden darf. Die betroffenen Rohstoffe Bauxit, Kokskohle, Flussspat, Silizium, Magnesium, Mangan und Gelber Phosphor werden vor allem in der Chemie, Stahl- und Metallindustrie benötigt, die daraus wiederum Bauteile für die Auto-, Elektronik-, Keramik-, oder Batterieherstellung herstellt. Da die meisten dieser Produkte auch innerhalb Chinas produziert werden, sehen sich Wettbewerber in anderen Ländern benachteiligt, da sie durch die Exportzölle höhere Preise für ihre Rohstoffe und Vorprodukte zahlen müssen als chinesische Firmen.

Im Jahr 2009 gab es deswegen eine Beschwerde der EU, den USA und Mexikos vor dem Streitschlichtungsausschuss der WTO, der Anfang des Monats entschieden wurde. Der Ausschuss gab den Beschwerdeführern in allen zentralen Punkten Recht und befand, dass China gegen seine Verpflichtungen aus dem Beitrittsabkommen verstößt, alle Exportquoten abzuschaffen und Exportzölle zu reduzieren. China hatte argumentiert, die Exportbeschränkungen dienten vor allem dem Schutz und dem Erhalt dieser erschöpflichen Ressourcen und seien so durch die Ausnahmeregeln nach Artikel XX (g) des GATT gerechtfertigt. Dies wies der Ausschuss fast schon erwartungsgemäß zurück, da in Artikel XX (g) ausdrücklich gefordert wird, dass mit den Exporten auch der inländische Verbrauch begrenzt werden muss, was in China nicht der Fall war.

Industriepolitische Ziele dürfen nicht verfolgt werden

Die tatsächliche industriepolitische Motivation, den heimischen Unternehmen einen Vorteil gegenüber technologisch oft noch überlegenen Konkurrenten zu verschaffen, rechtfertigt in der Logik der WTO keine Exportbeschränkungen. Im Gegenteil: Genau dies soll verhindert werden. China und seine Industrie werden das verkraften können. Deshalb ist auch fraglich, ob China noch einmal Berufung einlegen wird, zumal damit nur geringe Erfolgsaussichten verbunden sein dürften. Allenfalls würde die Entscheidung weiter hinausgezögert.

Problematischer könnte die Situation für andere rohstoffreiche Entwicklungsländer werden, die ihre Industrien erst aufbauen müssen, und deshalb stärker auf politisch kreierte Wettbewerbsvorteile angewiesen sind. Andererseits sind die meisten Entwicklungsländer als "alte" WTO-Mitglieder bislang auch weniger Verpflichtungen zu Exportbeschränkungen eingegangen als China. Diese Situation erklärt wiederum, warum sowohl die EU als auch die USA in ihren bilateralen Verhandlungen mittlerweile besonderes Gewicht auf den Abbau von Exportbeschränkungen legen.

Aus entwicklungspolitischer und ökologischer Sicht sollten rohstoffreiche Entwicklungsländer versuchen, den Abbau und den Verbrauch von Rohstoffen zu verringern. Gleichzeitig sollten sie aber auch die Möglichkeit haben, die Entwicklung ihrer eigenen Industrie durch einen bevorzugten Zugang zu diesen Rohstoffen zu unterstützen. Die Industriestaaten sollten solche Bestrebungen unterstützen und noch stärker auf eine effizientere Rohstoffnutzung ihrer eigenen Wirtschaft setzen als zu versuchen, den Zugang durch Handelsabkommen zu erzwingen.

Michael Frein, Tobias Reichert