Es wird immer offensichtlicher, dass das anhaltende Fehlen von Reduktionsambitionen und unzureichende Ressourcen für Anpassungsmaßnahmen zunehmendes Leiden verursachen sowie erhebliche Verluste und Schäden von Besitz und Land in den armen und gefährdeten Ländern.
Viele Studien und konkrete Beweise über die weltweiten Auswirkungen des Klimawandels weisen darauf hin, dass Schäden und Verluste, verbunden mit den nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels, nicht länger durch Reduktions- und Anpassungsmaßnahmen vermieden werden können. Daher sollten verschiedene Ansätze unternommen werden, die sich mit diesen Schäden und Verlusten befassen. Manche dieser Ansätze können gemeinsam mit Anpassungsmaßnahmen Synergien entfalten, während andere neuartiger und unabhängiger Maßnahmen bedürfen, welche über Anpassungsmaßnahmen hinausgehen.
In Anlehnung an einen Vorschlag der Allianz der kleinen Inselstaaten (AOSIS, Alliance of Small Island States) im Jahr 2008 wurde das Thema Schäden und Verluste in die Agenda der UN-Klimarahmenkonvention aufgenommen. In der Entscheidung 1/CP16 während der UN-Vertragsstaatenkonferenz in Cancun (COP 16, Conference of the Parties) wurde beschlossen, ein Arbeitsprogramm einzurichten, welches sich in umfassenderer und einklagbarerer Art und Weise mit Themen bzgl. Schäden und Verlusten in Entwicklungsländern befasst. Das SBI (Subsidiary Body for Implementation / Nebenorgan für die Durchführung des Übereinkommens) hat hierfür das Mandat. Die Entwurfsentscheidung CP 17 – von der COP 17 und CMP 7 (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties) verabschiedet – fordert Parteien, relevante zwischenstaatliche Organisationen, regionale Zentren und Netzwerke, den privaten Sektor, die Zivilgesellschaft und weitere wichtige Interessensvertreter auf, folgende drei Themenbereiche zu berücksichtigen, wenn sie die Vertragsparteien dabei unterstützen, deren Verständnis für und Expertise über Schäden und Verluste zu vergrößern:
Themenbereich 1: Bemessung der Risiken von Schäden und Verlusten, welche in Zusammenhang stehen mit den nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels und dem heutigen Wissensstand.
Themenbereich 2: Eine Bandbreite von Ansätzen, welche sich mit Schäden und Verlusten in Zusammenhang mit negativen Auswirkungen des Klimawandels befassen (sowohl extreme Wetterereignisse als auch langsam einsetzende Erscheinungen) und dabei Erfahrungen auf allen Ebenen berücksichtigen.
Themenbereich 3: Die Rolle der Konvention, die Implementierung von Ansätzen zu fördern, welche sich mit Schäden und Verlusten im Zusammenhang mit negativen Auswirkungen von Klimawandel befassen.
In der Zwischenzeit fanden unter der Leitung des SBI vier regionale Expertenworkshops, gemäß der Entscheidung 7/CP17, statt mit dem Ziel, Wissen über die zuvor genannten drei Themenbereiche zu vermitteln. Die Expertentreffen haben geholfen, das Verständnis zu verbessern, welche Themen und Herausforderungen bei der Entwicklung von Arbeitsprogrammen über Schäden und Verluste integriert werden müssen. Obwohl Schäden und Verluste ein relativ neues Thema im UNFCCC Verhandlungsprozess ist, hat es sich bisher gut entwickelt was Hoffnung weckt, dass diesbzgl. konkrete Ergebnisse während der COP 18 erreicht werden. Die erwarteten Ergebnisse der COP 18 bzgl. Schäden und Verluste sind die folgenden:
a) Beendigung des laufenden Arbeitsprogramms und eine umfangreiche Antwort zu Schäden und Verluste.
Etablierung eines Mechanismus unter der COP zur Feststellung verschiedener (schnell und langsam voranschreitender) Risiken sowie von Ansätzen, welche Schäden und Verluste thematisieren inkl. der Rehabilitierung und Kompensierung derselben.
b) Berücksichtigung des Konzepts eines Mehrfach-Fenster-Mechanismus, welcher von AOSIS vorgeschlagen wurde, um Schäden und Verluste durch Klimawandelfolgen als Grundlage künftiger Schadens- und Verlust-Verhandlungen zu berücksichtigen. Dieser Mehrfach-Fenster-Mechanismus besteht aus drei gegenseitig abhängigen Komponenten: a) Versicherung, b) Rehabilitierung/Kompensationszahlungen, und c) Risikomanagement.
c) Einrichtung während COP 18 eines zweiten Abschnitts des Arbeitsprogramms über Schäden und Verluste sowie der Ausarbeitung von Funktion, institutioneller Struktur und internationalen Mechanismen zu Schäden und Verlusten.
Angesichts des Kontextes und der Erwartungen von Verhandlungen über Schäden und Verluste hat das SBI Empfehlungen und einen Entwurfsbeschluss vorgeschlagen für die weitere Diskussion und Verhandlung mit den Länder-Vertragsparteien. Viele der Vertragsparteien und der CSO’s waren über den Text enttäuscht, da dieser die entscheidenden Aspekte bzgl. Schäden und Verluste nicht berücksichtigte, jedoch bereits Spielraum für Engagement seitens der Vertragsparteien schaffte für ein einmütiges Ergebnis.
Obwohl es wichtig ist, in den genannten drei Themenbereichen sofortige Maßnahmen zu ergreifen, um Schäden und Verluste zu adressieren, werden die Verhandlungen der COP 18 in Richtung bloße Wissensgenerierung abgelenkt. Dies beinhaltet die Verbesserung von Wissen und Verständnis über vergleichende Risikomanagementansätze, die Stärkung von Dialog, Koordination, Kohärenz und Synergien zwischen verschiedenen Interessensvertretern etc. sowie Aufbau von Kapazitäten auf nationaler und regionaler Ebene, um relevante Daten über das Risiko von Schäden und Verluste zu sammeln und zu analysieren. Die Vereinten Staaten schlugen vor, dass diese Maßnahmen durch eine Aufforderung an die Vertragsparteien sowie an relevante Institutionen außerhalb der Rahmenkonvention umgesetzt werden sollten. Jedoch fehlen die Hauptthemen bzgl. Schäden und Verluste – wie z.B. der Aufbau eines Kompensationsmechanismus gemäß des Gedankens „jenseits von Anpassung“ und Berücksichtigung von „Restverlusten“, die durch plötzliche sowie langsam voranschreitende Ereignisse verursacht werden – vollständig.
Angesichts des langsamen Fortschritts der Verhandlungen über Schäden und Verluste und der diesbzgl. abgelenkten Diskussionen ist es wirklich wichtig, sich zumindest auf folgende drei Hauptaspekte zu konzentrieren:
Erstens, müssen die Risiken, die wahrscheinlich zu Schäden und Verlusten beitragen verstanden werden: der Klimawandel hat bereits zugenommen und wird dies in der Zukunft noch mehr tun, woraus sich Risiken in zwei Richtungen ergeben: Erstens, führt der globale Temperaturanstieg zu veränderten Niederschlägen und Klimamustern, was die Landwirtschaft und Nahrungssicherheit enorm bedrohen wird. Zweitens, die zunehmende Anzahl von Klimabedingten plötzlichen Katastrophen wie Dürren, Salzeintritt, Meeresübersäuerung, erhöhte Meeresoberflächentemperatur etc. All diese Faktoren werden zu materiellen und immateriellen Schäden und Verlusten führen, wie Zerstörung von Infrastruktur und Lebensräumen, Verlust von Gebieten, Ernteerträgen, natürlichen Ressourcen, Ökosystemen und Lebensgrundlagen und werden schließlich zu Vertreibung und Migration führen. Eine Studie (Shamsuddoha, Md, Khan, SM Munjurul Hannan, Hossain, Tanjir, and Raihan Sajid (2012). Displacement and migration from the climate hot-spots: Causes and Consequences, Center for Participatory Research and Development and ActionAid Bangladesh, Dhaka) weist darauf hin, dass durch den Klimawandel die Häufigkeit und Stärke vorherrschender Katastropenereignisse zunimmt und neue Katastrophenformen verursacht. Diese Ereignisse – sich langsam entwickelnde und plötzliche Katastrophen – sind nicht überall üblich sondern werden spezifisch und dominant für bestimmte Regionen. Daher vertritt das SBI die Ansicht, dass sowohl extreme als auch sich langsam entwickelnde Ereignisse als mögliche Risiken für Schäden und Verluste erachtet werden.
Es ist wahrscheinlich, dass Schäden und Verluste, die durch langsam entwickelnde Ereignisse entstehen, sich von jenen unterscheiden, die durch plötzliche Ereignisse verursacht werden. Später werden sie jedoch vergleichsweise höhere indirekte Kosten und über einen längeren Zeitraum hinweg verursachen. Daher ist es wichtig, die sich langsam entwickelnden Ereignisse stärker zu beachten. Der gegenwärtige Verhandlungstext schenkt ihnen jedoch wenig Beachtung.
Zweitens, die Ansätze, die bisher diskutiert werden, um Schäden und Verluste zu behandeln, können in drei breite Kategorien gefasst werden: a) Risikoreduzierung durch umfassendes Katastrophenrisikomanagement und Anpassung, b) Risikoübernahme durch das Einführen von Versicherungsmechanismen, und c) Rehabilitierung/Kompensationsmechanismen für unvermeidbare Schäden und Verluste. Im Einklang mit dem zweiten Themenbereich (d.h. verschiedene Ansätze zu erforschen, die Schäden und Verlust behandeln) laden die gegenwärtigen Verhandlungen der COP 18 die Vertragsparteien dazu ein, Optionen zu identifizieren und Länderbezogene Risikoanalysenstrategien und -ansätze zu konzipieren und durchzuführen – inkl. Risikoübernahme- und Risikoverteilungsmechanismen wie z.B. Versicherungen – sowie Klimarisikomanagementansätze zu implementieren. Die Ansätze des dritten Themenbereiches (Rehabilitierung/Kompensierung) werden in grober Weise missachtet, besonders von den Vertragsparteien der entwickelten Länder.
Die Vielzahl von vorliegenden Ansätzen zur Reduzierung und Thematisierung von Katastrophenrisiken beziehen sich meistens auf plötzlich eintretende Katastrophen. Ansätze bzgl. langsam entwickelnder Ereignisse wie beispielsweise Meeresübersäuerung, Versalzung oder Verlust von Ökosystemen etc. liegen jedoch keine vor. Andererseits wären Versicherungen in vielen verletzbaren Ländern nicht hilfreich, um Risiken zu übernehmen, sondern würden eher Geschäftsmöglichkeiten für Versicherungsunternehmen schaffen.
In der Tat würden Ansätze zur Behandlung von Schäden und Verlusten einen integrierten Ansatz von Risikoreduzierung, Risikoübertragung, Risikomanagement und Rehabilitierungs-/Kompensierungsmechanismen benötigen, um unvermeidbare und nichtversicherungsmögliche Verluste abzufangen.
Drittens, ist die Schaffung eines internationalen Mechanismus innerhalb der Konvention notwendig: Gegenwärtig gibt es keinen internationalen eigenständigen Mechanismus, um die Thematik in einer holistischen Art zu behandeln. Die G77 und China fordern eine Entscheidung innerhalb des SBI, „um einen internationalen Mechanismus zu schaffen, welcher nachteilige Auswirkungen des Klimawandels adressiert“ und der bereits bestehende Anpassungsmaßnahmen von Vertragsparteien aus Entwicklungsländern komplementiert, insbesondere die am wenigsten entwickelten Länder, die kleinen Inselstaaten und andere Entwicklungsländer, die besonders von den negativen Auswirkungen des Klimawandels betroffen sind.
Im Gegensatz hierzu möchten die US-Delegierten alle Aspekte im Bezug auf Schäden und Verluste unter die Anpassungskommission und NAPs stellen, obwohl sie bereits zugestimmt hatten, dass „nicht alle Auswirkungen des Klimawandels durch Anpassungsmaßnahmen behandelt werden könnten und ein starkes Signal an die politischen Führer weltweit gesendet werden müsse, dass darüber hinaus gedacht werden muss.“ Die US-Delegierten drängten zudem darauf, dass ein starkes Plädoyer für die „unvermeidbaren“ und verbleibenden Schäden und Verluste aufgrund der Auswirkungen des Klimawandels gehalten werden müsse, damit ein eigenständiger Mechanismus entwickelt werden könne.
Das bedeutet, dass wir wirklich einen anderen und eigenständigen Mechanismus benötigten, welcher die nationalen Anpassungsmaßnahmen so ergänzt, dass er Schäden und Verluste durch Anpassungsmaßnahmen reduzieren kann. Jedoch gibt es nach wie vor Schäden und Verluste, die nicht „vermieden“ werden können und weshalb wir „Anpassung Plus“ Mechanismen, Institutionen und Maßnahmen entwickeln müssen, um unvermeidbare Schäden und Verluste zu behandeln.
