Nachdem EU und USA 2013 gemeinsame Verhandlungen über ein umfassendes Freihandelsabkommen aufgenommen haben, findet in der Europäischen Union erstmals eine breitere Diskussion über die Risiken der internationalen Investitionspolitik statt.
Die Befürchtungen und Ängste, die das in dem Abkommen vorgesehene Investitionskapitel bei vielen Bürgern und auch zahlreichen Politkern in der EU auslöst, sind für viele Entwicklungs- und Schwellenländern längst Realität. In den vergangenen Jahrzehnte hat sich ein immer dichteres Netz von Investitionsschutzverträgen herausgebildet, die den Marktzugang durch Handelsliberalisierung oder den Schutz bereits getätigter Investitionen. Die UN-Konferenz für Handel und Entwicklung UNCTAD zählt aktuell rund 3200 internationale Investitionsabkommen. Deutschland war das erste Land, das ein bilaterales Investitionsabkommen (Bilateral Investment Treaty, BIT) auf den Weg brachte: Die Adenauerregierung schloss 1959 mit Pakistan ein Bilaterales Investitionsabkommen. Mit 131 Investitionsförderungs- und schutzverträgen ist Deutschland derzeit das Land, welches weltweit die meisten BITs unterzeichnet hat.
Neben den BITs finden sich Investitionsbestimmungen auch in regionalen Handelsverträgen, so etwa in der Nordamerikanischen Freihandelszone NAFTA (USA, Kanada, Mexiko) oder in zahlreichen bereits existierenden oder in Verhandlung befindlichen Abkommen der EU. Seit 2011 erhielt die EU-Kommission zudem vom Europäischen Rat eine Reihe von Verhandlungsmandaten, die die Aufnahme von Investitionsregeln in Freihandelsgespräche vorsehen.
Einige WTO-Verträge enthalten ebenfalls Investitionsregelungen, so das TRIMS-Abkommen (Agreement on Trade Related Investment Measures) und das Dienstleistungsabkommen GATS (General Agreement on Trade in Services).
Hinzu kommt der von über 50 Staaten unterzeichnete und 1998 in Kraft getretene Energiecharta-Vertrag. In Deutschland ist die Energiecharta-Vertrag durch die beiden Vattenfall-Fälle bekannt und relevant geworden: (1) Im März 2009 erhob der Vattenfall Beschwerde gegen die Bundesrepublik Deutschland vor dem Internationalem Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten ICSID (International Center for the Resolution of Investment Disputes), da dem schwedische Energiekonzern im Jahr zuvor die Genehmigung zur Errichtung eines neuen Kohlekraftwerkes in Hamburg nur unter strengen wasser- und immissionsschutzrechtlichen Auflagen erteilt worden war. (2) Im Juni 2012 erhob Vattenfall eine Schadensersatzklage in Höhe von 3,5 Milliarden Euro gegen Deutschland vor dem ICSID wegen des Atomausstiegs.
Die Klage eines Unternehmens gegen einen Staat auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrages ist überhaupt nur möglich, weil in den Investitionsverträgen, eine Regelung enthalten ist, die dem ausländischen Unternehmen die – im Völkerrecht ungewöhnliche - Möglichkeit einräumt, einen Staat direkt vor einem internationalen Schiedsgericht zu verklagen. Denn grundsätzlich sind im Völkerrecht nur Staaten Rechtssubjekte, weswegen ein Unternehmen in der Regel darauf angewiesen ist, sein(e) Anliegen/Beschwerde nur indirekt vorzutragen, indem das Unternehmen den Staat, in dem es seinen Sitz hat, bittet, seine Rechtsposition gegenüber dem anderen Staat geltend macht. Die in einem Investitionsschutzvertrag vorgesehene Möglichkeit eines Investor-Staat-Schiedsverfahren räumt dem Unternehmen also eine Sonderbeziehung ein, die es ihm erlaubt, neben dem zwischenstaatlichen Verhältnis, selbständig einen Staat zu verklagen. Diese Sonderrechtsbeziehung und ihre Ausgestaltung durch die dafür vorgesehenen Foren. Das mit Abstand am häufigsten in Anspruch genommene Forum, ist das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten ICSID (International Center for the Resolution of Investment Disputes), welches bei der Weltbank in Washington angesiedelte ist. An zweiter Stelle steht die Anwendung der Regelungen der UN-Kommission für internationales Handelsrecht UNCITRAL (United Nations Commission for International Trade Law).
Diese Schiedsgerichte sind in mehrfacher Hinsicht bedenklich. Zum einen sehen zahlreiche BITs für die Unternehmen einen sehr weiten Schutzumfang vor, der weit über den klassischen Eigentumsrecht hinausgeht und auch schuldrechtliche Ansprüche, geistige Eigentumsrechte, öffentlich-rechtlich Konzessionen, und, neben der direkten, auch die indirekter Enteignung verbietet. Hierunter versteht man innerstaatliche verwaltungsrechtliche Regelungen, wie zum Beispiel Umwelt-, Planungs-, Baumaßnahem. Dementsprechend kann die Nichterteilung einer Genehmigung für eine Sondermülldeponie oder die Ausweitung eines Naturschutzgebietes unter den sehr weit auslegbaren Begriff der ‚indirekter Enteignung‘ fallen. Damit können bereits demokratisch beschlossene Gesetzesänderungen einen potenziellen Verstoß gegen ein Investitionsabkommen darstellen. Dies widerspricht u. a. der entwicklungspolitischen Kernforderung, wonach es Entwicklungsländer möglich sein soll und muss, selbst politische (Rahmen)Bedingungen in ihren Ländern zum Schutz von Mensch und Natur zu schaffen.,
Zum anderen sind die Schiedsgerichte, die sich nur aus drei - von den Streitparteien selbst ernannten - Personen zusammensetzen, nicht in die nationale Gerichtsbarkeit eingebunden, sondern vielmehr der ordentlichen Gerichtsbarkeit des betroffenen Staates entzogen. Damit sind die sind die Entscheidungen dieser Schiedsgerichte abschließend bindend, endgültig und sofort vollstreckbar (Die Unternehmen erhalten einen vollstreckbareren Titel des unterlegenen Staates!). Eine Berufung ist nicht möglich.
Trotz dieser entwicklungspolitischen und rechtsstaatlichen Bedenken nutzen Unternehmen immer häufiger diese internationalen Schiedsgerichte. Bis Ende 2012 zählte die UNCTAD 514 auf Investitionsverträgen beruhende Investor-Staat-Verfahren. Anfang der 1990er Jahre waren es noch um die 10 Fälle. Die Gesamtzahl kann allerdings noch höher sein, da viele der Schlichtungsforen ihre Fälle nicht veröffentlichen. Insgesamt 95 Staaten wurden bisher ein- oder mehrmals von Investoren verklagt, die große Mehrheit davon Entwicklungs- und Schwellenländer.
Grund für den starken Anstieg der Investor-Staaten-Klagen in den vergangenen Jahren ist auch, dass sich eine ganze Reihe von Anwaltskanzleien auf Klagen vor dem ICSID oder anderen privaten Schiedsgerichten spezialisiert haben. Diese Kanzleien haben Interessen ihr Wissen gewinnbringend anzuwenden. In einigen Fällen ging die Initiative zur Klageerhebung demnach auch nicht von dem Unternehmen selbst, sondern von den Anwaltskanzleien aus. Mit anderen Worten: Anwaltskanzleien recherchieren selbst Fälle, wo sie meinen das ein Unternehmen einen Staaten (erfolgsversprechend) verklagen könnten, um dann dem Unternehmen ihre Dienste anzubieten.
Für die Unternehmen wird eine Klage dann besonders attraktiv, wenn sie keine Prozesskosten zu tragen haben. Ein solches Nullkostenrisiko (aus Sicht des Unternehmens) ist möglich, indem ein Investment-Unternehmen anbietet, die gesamten Anwalts- und Prozesskosten zu übernehmen. Im Gegenzug sichert das klageführende Unternehmen zu, im Falle einer erfolgreichen Klage, einen beträchtlichen Anteil des (vom unterlegenen Staat) zu zahlenden Schadensersatzes zu erhalten. Dieser Erfolgsanteil liegt regelmäßig bei 30 bis 50 Prozent des Schadensersatzes. Wie gewinnträchtig diese Strategie für die Investment-Unternehmen ist, zeigt ein Blick auf die Unternehmen das US-amerikanische Unternehmen Burford Capital (USA) sowie das in Großbritannien ansässige Unternehmen Juridica Investment. Juridica Investment konnte seine Gewinne aus diesen Geschäften innerhalb eines Jahres (2010-2011) mehr als verfünffachte. Burfords konnte im selben Zeitraum seiner Gewinne sogar Verneunfachen.
Das Vorgehen der Anwaltskanzleien ist aber nicht nur profitorientiert, sondern auch strategisch ausgerichtet. Die zahlreichen Klagen und Prozesse dienen ihnen, die Rechtsvorschriften – in ihrem Sinne – auszulegen. Diese Rechtsinterpretationen haben einen sog. Rule-Change-Charakter, da sie bei neuen Fällen herangezogen werden. Schritt für Schritt können Anwaltskanzleien und Unternehmen das Investitionsrecht immer mehr in ihrem Sinne auslegen und lenken.
Während die Förderung europäischer Direktinvestitionen sowie die Stärkung des Schutzes von Investoren im Ausland, regelmäßig verbunden mit der Anerkennung eines sog. Investor-Staat-Streitschlichtungsverfahrens, seit Jahren einen sehr hohen Stellenwert auf der handelspolitischen Agenda der EU genießen, äußert sich bei einigen der Verhandlungspartner im globalen Süden nicht nur heftiger Widerspruch, sondern ruft inzwischen auch Widerstand hervor. Bolivien, Ecuador und Venezuela haben sich aus dem Streitschlichtungsgericht ICSID zurückgezogen. Südafrika, Bolivien und Ecuador kündigten bereits mehrere Bilaterale Investitionsabkommen. Und die Mitglieder des Bündnisses Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) planen die Gründung eines Observatoriums für internationale Investitionsstreitfälle, das gemeinsame Strategien für den Rechtsbeistand beklagter lateinamerikanischer Staaten entwickeln soll.
Dieser Widerspruch ereignet sich in einer Phase, in der zahlreiche, der in den 1990ern Jahren unterzeichneten Investitionsabkommen, ausläuft. Dies bietet den Regierungen aus den Entwicklungs- und Schwellenländern die Möglichkeit zur Revision oder gar Kündigung des bilateralen Investitionsabkommens. In ihrem Bericht ‚Investment Policy Framework for Sustainable Development‘, 2012, macht die Welthandels- und Entwicklungskonferenz UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) konkrete Vorschläge zur Reform der Investor-Staat-Verfahren. Maßgeblich beteiligt an diesem Bericht war Elizabeth Tuerk (UNCTAD). Im Rahmen eines Fachgesprächs zum Thema „Internationale Investitionspolitik und zukunftsfähige Entwicklung“ wird sie die Ergebnisse präsentieren. Zusammen mit anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren aus dem In- und Ausland wollen wir uns dabei über die Problematik austauschen und soweit möglich eine zivilgesellschaftliche Reformagenda erarbeiten.
Weitere Informationen zu dem Fachgespräch, das am 20. Februar 2014, 12:30 – 18:30 in unserem Haus in der Caroline-Michaelis-Straße 1, Berlin-Mitte, stattfindet, finden sie unter
http://info.brot-fuer-die-welt.de/termin/fachgespraech-internationale-investitionspolitik
