Die neue Policy der Europäischen Union („The EU’s policy framework on support to transitional justice“) ist Teil des EU Action Plan on Human Rights and Democracy 2015-2019. Sie gründet sich auf vier zentrale Bausteine: Strafverfolgung, Wahrheitsfindung, Entschädigung und Garantien der Nicht-Wiederholung. Das Papier betont besonders die Anerkennung des Leids und Kompensationen für die Opfer. Vertrauensbildung und der Aufbau von Beziehungen werden als Grundlage für Prozesse der Aussöhnung erachtet. Damit folgt die EU-Policy einem mehrdimensionalen, umfassenden Ansatz, wie er seit einigen Jahren im wissenschaftlichen Diskurs und von praxisnahen Thinktanks vorgeschlagen und auch von den Vereinten Nationen übernommen wurde.
Die EU Policy zu Transitional Justice zielt zunächst darauf, den Zustand der Straflosigkeit zu beenden und die Verantwortlichen für Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zur Rechenschaft zu ziehen. Potenzielle Täter/innen sollen durch die Tatsache, dass sie juristisch belangt werden können, abgeschreckt werden. Die Herausforderung besteht dem EU-Dokument zufolge zum einen darin, faire und effektive Gerichtsverfahren zu gewährleisten, und zum anderen darin, den Opfern eine Stimme zu geben, d.h., ihnen die Möglichkeit einzuräumen, mit ihrer Aussage die „Wahrheit“ ans Licht zu bringen. Die Anerkennung des Leids und Entschädigung für Opfer und Hinterbliebe bildet einen zentralen Fokus. Beim Thema Vertrauensbildung wird besonderes Augenmerk auf das Vertrauen in Institutionen gelegt. Sie müssen den Menschen die Sicherheit dafür geben, dass sich massive Menschenrechtsverletzungen nicht wiederholen. Sie sollen durch die Aufarbeitung der eigenen Geschichte und umfassende Reformen sicherstellen, dass Gewalt und Unterdrückung durch Behördenwillkür ausgeschlossen werden. Es gilt, funktionsfähige rechtsstaatliche Strukturen aufzubauen, diese finanziell angemessen auszustatten, und allen Bürger/innen freien und ungehinderten Zugang zu gewähren. Außerdem soll sichergestellt werden, dass Personen, die an der Unterdrückung oder Verfolgung von Menschen beteiligt waren, nicht weiterhin Machtpositionen im Staatsapparat besetzen. Transitional Justice-Maßnahmen, die alle oben genannten Aspekte adressieren, können nach Ansicht der Autor/innen der EU-Policy gesellschaftliche Aussöhnung unterstützen. Aufarbeitung sehen sie eng mit Aussöhnung verbunden, weil die Beziehungen zwischen Individuen und gesellschaftlichen Gruppen neu begründet werden müssten, damit eine Gesellschaft von einer gespaltenen Vergangenheit zur Gestaltung einer gemeinsamen Zukunft gelangen kann.
Mit der Betonung von Vertrauensbildung und dem Aufbau von Beziehungen als Grundlage für Aussöhnung folgt das „EU-Policy Framework“ einem holistischen Ansatz für Transitional Justice. Eine solche Herangehensweise wird seit einigen Jahren u.a. vom International Center for Transitional Justice (New York) propagiert (vgl. Alex Boraine, Transitional Justice. A Holistic Interpretation, in Journal of International Affairs 60, 1, 17-27). Auch im akademischen Diskurs wird Transitional Justice zunehmend in diesem breiten Sinne verstanden (vgl. Martina Fischer, Transitional Justice and Reconciliation, in Berghof Handbook for Conflict Transformation, online-version, 2011). Die Gegensätze zwischen „peace vs. justice“ und „justice vs. truth“, die für die Debatten der 1990er und frühen 2000er Jahre prägend waren, wurden sowohl in der Forschung sondern auch in den praxisbezogenen Thinktanks weitgehend überwunden und von einer differenzierteren Sichtweise abgelöst. Gleichwohl ergeben sich in der Praxis weiterhin offene Fragen bei der Umsetzung von Transitional Justice in Nachkriegsregionen und diverse Zielkonflikte.
Begrenzte Reichweite von Strafverfolgung
Die Erfahrungen der vergangenen beiden Jahrzehnte haben gezeigt, dass der juristischen Aufarbeitung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit große Bedeutung zukommt, weil sie sowohl die Täter zur Rechenschaft zieht als auch maßgeblich zur Faktenerhebung beiträgt. Ein Problem besteht jedoch darin, dass in kriegszerstörten Gesellschaften meist nicht die Institutionen und Fachleute verfügbar sind, die dieser verantwortungsvollen Aufgabe gerecht werden könnten. Internationale Strafgerichte wiederum nehmen sich – wenn sie sich überhaupt für zuständig erklären - meist nur der schwersten Fälle an. In zahlreichen Ländern, die von Kriegen und Bürgerkriegen betroffen waren, zeigte sich, dass juristische Verfahren nur die „Spitze des Eisbergs“ berühren. So wurden beispielsweise in der Region des ehemaligen Jugoslawien im Rahmen eines aufwendigen UN-Mechanismus (International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia, ICTY) in zwanzig Jahren nur 161 Personen angeklagt. Mehrere tausend Fälle müssen noch von lokalen Gerichten in Bosnien-Herzegowina, Kroatien und Serbien verhandelt werden. Dafür werden mehrere Jahrzehnte benötigt und es ist absehbar, dass bei weitem nicht alle Verfahren zu Lebzeiten der Täter und Opfer (bzw. deren Hinterbliebenen) beendet werden können. (vgl. Martina Fischer, Transitional Justice. Lessons from the Balkans, Berghof PolicyBrief 5, 2016). Auch in anderen Fällen, wie z.B. in Ruanda, zeichnete sich ab, dass angesichts der Menge der begangenen Verbrechen viele davon ungesühnt bleiben würden. In vielen kriegszerstörten Ländern stellt sich zudem das Problem, dass kaum mehr fähige Juristen im Lande verblieben, die eine faire Rechtsprechung hätten garantieren können.
Die Perspektive der Opfer berücksichtigen und ihren Einfluss stärken
Gleichzeitig bleiben Gerichtsverfahren, eben weil sie größtmögliche Fairness walten und individuelle Schuld zweifelsfrei nachweisen müssen, zwangsläufig stark der Beschäftigung mit den Tätern verhaftet. Sie verschaffen den Opfern in der Regel keine Genugtuung. Vielfach setzen sich diejenigen, die aussagen wollen, auch großen Gefahren aus, etwa, wenn es an verlässlichen Opfer- und Zeugenschutz-Programmen und an psychologischer Betreuung mangelt. Im Sinne der Menschenrechtspolitik müssen vor allem die Belange der Opfer stärker in den Mittelpunkt gerückt werden, so hört man inzwischen zunehmend von Transitional Justice Expert/innen. Weder Tribunale noch Wahrheitskommissionen sind diesem Anspruch bislang wirklich gerecht geworden. In der Balkanregion etwa mangelte es – obgleich mit der Existenz eines internationalen Kriegsverbrecher-Tribunals eigentlich relativ günstige Voraussetzungen bestanden - oft am nötigen Opfer- und Zeugenschutz. Das Problem spitzte sich zu, wenn Menschen vor lokalen Gerichten in den verschiedenen Ländern aussagen sollten und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Polizei und Justiz zu wünschen übrig ließ, so dass Aussagewillige unter Druck gesetzt werden konnten. Außerdem zeigte sich, dass die Reform von Polizei und Justizfolgereinrichtungen zeitgleich erfolgen muss, um zu verhindern, dass Verdächtige oder Verurteilte nach der Festnahme wieder entkommen. Weiterhin wurde deutlich, dass Bestrafung allein nicht ausreicht und auch über eine Resozialisierung von Tätern nachgedacht werden muss.
Eine Herausforderung liegt also darin, Instrumente der Strafverfolgung gezielt einzusetzen, weil massenhafte Kriegsgräuel und Verbrechen gegen die Menschlichkeit einfach nicht ungesühnt bleiben dürfen, sich aber der begrenzten Reichweite bewusst zu sein. Strafjustiz muss mit Initiativen für restorative justice, wiederherstellende Gerechtigkeit und Möglichkeiten der Heilung, kombiniert werden, und man muss Entschädigungen für die Opfer und Hinterbliebenen, sowie eine Rückerstattung ihres Eigentums an Land oder Häusern zu ermöglichen. Damit materielle Entschädigungen zur Aussöhnung und Konflikttransformation beitragen, müssen diese allerdings auch mit symbolischen Gesten der Wiedergutmachung (z.B. mit politischen Entschuldigungen und Übernahme von Verantwortung) einhergehen und es muss eine Veränderung von diskriminierenden, rechtsverletzenden Institutionen angestrebt werden. Ohne eine auf politischer Ebene gewollte und von gesellschaftlichen Organisationen unterstützte Gesamtstrategie bleiben Transitional Justice-Initiativen meist ohne Legitimität, also umstritten und damit unwirksam im Hinblick auf die Unterstützung von Versöhnungsprozessen.
Erneuerung von Institutionen und politische Verantwortung
Kriegszerstörte Gesellschaften systematisch bei der Aufarbeitung von gewaltsamer Vergangenheit zu unterstützen erfordert mehr als nur die fachliche Beratung beim Aufbau von Gerichten. Für die Untersuchung von Kriegs- und massenhaften Gewaltverbrechen müssen Jurist/innen Spezialausbildungen durchlaufen. Wichtig ist auch die Qualifizierung von Journalist/innen, die über die komplexen Verfahren in verständlicher und fairer Weise berichten. Zudem müssen politische Mandats- und Entscheidungsträger/innen für die Erfordernisse der Rechtsprechung sensibilisiert werden, weil sie die gesetzlichen Grundlagen für die Justizorgane erarbeiten müssen. Schließlich bedarf es eines grundlegenden Umbaus von Polizei und Strafvollzugseinrichtungen. Effektive Strafverfolgung hängt maßgeblich davon ab, ob eine Reform des Sicherheitssektors durchgeführt wird, die den Justizapparat insgesamt erneuert und Rechtsstaatlichkeit garantiert.
Pablo de Greiff, UN-Special Rapporteur for the promotion of truth, justice, and guarantees of non-recurrance, betont in seinen Berichten regelmäßig die Wirkungen von Transitional Justice-Strategien für die Prävention, für die Überwindung von Gewaltkonflikten und für langfristige Aussöhnung. Er empfiehlt, sich stärker als bisher auch auf folgende Bereiche zu konzentrieren: (1) Umbau von Institutionen und gesetzlichen Regelungen, die Sicherheit und Rechtssicherheit schaffen und Diskriminierung verhindern helfen, (2) Unterstützung von Initiativen der Zivilgesellschaft und (3) Stärkung von Ansätzen im Bereich der Kultur und der individuellen Verarbeitung von Unrechts- und Gewalterfahrungen, denn auch Bildungsreformen, Kunst und Kulturaktivitäten und Trauma-Arbeit können wichtige Beiträge leisten. Seine Berichte verdeutlichen zugleich, welch vielschichtige Handlungsebenen beachtet werden müssen (Report of the Special Rapporteur Pablo de Greiff, September 7, 2015).
Letztlich ist es unverzichtbar, dass internationale Organisationen und Geldgeber ihre Unterstützung für den Wiederaufbau auch an die Bereitschaft zur Bearbeitung von Kriegsfolgen und zur Aufarbeitung gewaltsamer Vergangenheit knüpfen. Allerdings bedarf es, damit Aufarbeitung nicht zur Alibiveranstaltung wird und tatsächlich zur Friedensförderung beiträgt, einer langfristigen, verlässlichen und umfassenden Begleitung. Es sind Strategien erforderlich, die alle relevanten politischen Akteure und die Zivilgesellschaft einbeziehen. Letztlich sind Prozesse der Aussöhnung auf „top-down“ und „bottom-up“-Initiativen angewiesen. Zivilgesellschaftlichen Initiativen kommt in Prozessen der Aussöhnung eine große Bedeutung zu. Hier wäre es allerdings wichtig, nicht nur die Aktivitäten von NGOs zu betrachten, die sich in der Menschenrechts- und Friedensarbeit engagieren, sondern auch die Potenziale von Opfergruppen, Frauengruppen, Jugendinitiativen, Veteranenverbänden, Glaubensgemeinschaften und religiösen Akteuren stärker in den Blick zu nehmen.
Wie kann die EU-Policy in nationale Strategien umgesetzt werden?
Es stellt sich die Frage, wie die im „EU Framework“ dargelegten Anforderungen in nationale Strategien der Mitgliedstaaten überführt werden können. Im EU-Framework-Paper (Abschnitt II, Punkt 5, S. 2) wird dazu festgestellt: „EU Member States have a wealth of experience in dealing with the past. Many European countries have engaged in transitional justice processes, and in some those processes remain ongoing. Several European countries continue to deal with their own legacies in third countries (…).” Die Aussage, dass zahlreiche europäische Länder selbst Prozesse der Aufarbeitung durchlaufen haben, ist sicher zutreffend, wenngleich diese höchst unterschiedliche Intensität und Reichweite aufweisen. Einige EU-Mitgliedstaaten ringen weiterhin intensiv um die Ausgestaltung von Erinnerungskulturen und in zahlreichen osteuropäischen Ländern geht es im Kontext von Geschichtspolitik auch um die Neubestimmung nationaler Identität(en). Gleichzeitig muss man aber auch festhalten, dass sich eine Reihe von EU-Mitgliedstaaten bislang kaum mit ihrer Verantwortung für Verbrechen ihrer kolonialen Vergangenheit auseinandergesetzt haben. Auch die Mitverantwortung an Verbrechen, die während des zweiten Weltkriegs durch Kollaboration im Kontext nationalsozialistischer Besatzung verübt wurden, ist noch längst nicht umfassend thematisiert worden.
Die Art und Weise, wie Deutschland sich seiner Vergangenheit gestellt hat, hat inzwischen weltweit Aufmerksamkeit und Beachtung gefunden. Expert/innen aus der Bildungs- und Gedenkstättenarbeit suchen hier regelmäßig Anregungen. Jedoch wird dabei oft vergessen, über welch langen Zeitraum sich die Aufarbeitung erstreckte und wie ambivalent die damit verbundenen Prozesse verliefen, und auch, dass sie in vielerlei Hinsicht höchst unvollständig blieben, weil z.B. nur ein kleiner Teil der NS-Täter wirklich von Gerichten zur Rechenschaft gezogen wurde. Auch wurden längst nicht alle Opfer gleichermaßen anerkannt und entschädigt. So gab es im Hinblick auf politische Entschuldigungen und auch in Fragen der materiellen „Wiedergutmachung“ seitens der deutschen Politik klare Abstufungen im Umgang mit unterschiedlichen Ländern und Opfergruppen. Mit der Aufarbeitung weiter zurückliegender Verbrechen tat man sich besonders schwer. Immerhin wurde die Mitverantwortung für den Völkermord an den Armeniern 2016 im Deutschen Bundestag explizit angesprochen; den Vernichtungskrieg in der ehemaligen Kolonie „Deutsch-Südwestafrika“ – heute: Namibia – gegen 85.000 Herero und Nama bezeichnet die Bundesregierung inzwischen ebenfalls als Völkermord und Kriegsverbrechen. 2004 hatte die damalige Entwicklungshilfeministerin Wieczorek-Zeul die Namibier dafür um Vergebung gebeten; zum 100. Jahrestag haben Nachfahren der Opfer Bundespräsident Gauck 2015 eine Petition übergeben um Entschädigungszahlungen zu erwirken; eine offizielle Entschuldigung Deutschlands und abschließende Entscheidung des Bundestags zur Entschädigungsfrage steht noch aus. Die Tatsache, dass sich politische Entscheidungsträger/innen in Parlament und Regierung damit aktuell befassen, gibt einen Eindruck von der Langfristigkeit der Zeithorizonte, in denen Prozesse der Aufarbeitung und geschichtlichen Erinnerungsarbeit verlaufen.
Was kann Deutschland beitragen?
Gleichwohl trifft zu, dass in Teilen Deutschlands aufgrund von Bildungs- und Demokratisierungsinitiativen, die von den Alliierten nach dem zweiten Weltkrieg auferlegt wurden, und auf Druck von sozialen Bewegungen, eine im europäischen Vergleich relativ intensive Debatte um die Verbrechen der Nazi-Zeit geführt und eine vielfältige Erinnerungskultur entwickelt wurde. Engagierte politische Persönlichkeiten und eine aktive Zivilgesellschaft haben dazu beigetragen. Außerdem waren zahlreiche Opfer bereit, Deutschland die Hand zu reichen und Prozesse der Aufarbeitung zu unterstützen. Im Zuge der europäischen Integration kam es auch zur weitgehenden Aussöhnung mit ehemaligen Kriegsgegnern auf zwischenstaatlicher Ebene. Von internationalen Transitional Justice-Experten wird zunehmend darauf hingewiesen, dass der umfassende Ansatz, mit dem man sich hierzulande der Aufarbeitung des Faschismus, Holocaust und Zweiten Weltkriegs widmete, Deutschland auch für eine stärkere Rolle in der Unterstützung von Aufarbeitungsstrategien andernorts prädestinieren würde. So begründete UN Special Rapporteur Pablo de Greiff seine Aufforderung an die Bundesregierung, sich in diesem Handlungsfeld auf globaler Ebene noch stärker zu engagieren (Vortrag auf Einladung der Stiftung Erinnerung, Verantwortung, Zukunft in Berlin, 11.5.2016). Die amerikanische Wissenschaftlerin Lily-Gardner Feldman argumentiert, dass Deutschland aufgrund der facettenreichen Erfahrungen im Umgang mit der eigenen Geschichte, und weil es keine Großmacht ist, für zunehmende Aufgaben als Mediator in aktuellen Gewaltkonflikten prädestiniert wäre (Zeit Online, 10.4.2014).
Wie sich eine Gesellschaft mit ihrer Vergangenheit auseinandersetzt, kann nicht von außen bestimmt werden, sondern muss von ihren Mitgliedern ausgehandelt werden und den jeweiligen historischen, politischen und kulturellen Kontext berücksichtigen. Außenstehende können aber Angebote machen. Sie können einen Austausch von Erfahrungen unterstützen und interkulturelle Lernprozesse ermöglichen. Aufarbeitung und Aussöhnung können also durchaus sinnvoll auch von internationalen Akteuren unterstützt werden. Wichtig ist, dass Transitional Justice-Strategien in kriegszerstörten Ländern wirklich den lokalen Bedingungen angepasst werden. Wichtig ist weiterhin, dass sie unter Einbeziehung nicht nur der staatlichen Akteure sondern auch der jeweiligen Zivilgesellschaft entwickelt werden. Nachkriegsgesellschaften benötigen dafür systematische und langfristige Fördermaßnahmen. Zudem sollte man konsequent mehrere Handlungsfelder - Entwicklungspolitik, Friedens- und Menschenrechtspolitik – gleichzeitig in den Blick nehmen, eben weil es um materielle und immaterielle Gerechtigkeit, Erneuerung von Institutionen, inklusive Erinnerungskulturen und langfristige Vertrauensbasis und Verständigungsprozesse geht. Deutsche Ministerien und NGOs engagieren auf vielfältige Weise in der Unterstützung von Initiativen der Aufarbeitung in Nachkriegsregionen. Jedoch erfolgen viele Maßnahmen noch zu sehr „adhoc“ und nicht immer ausreichend koordiniert. Durch eine intensivere Abstimmung und Verknüpfung von Aktivitäten in den Bereichen Justizaufbau, Reform des Sicherheitssektors, Wiederaufbau, Förderung von Zivilgesellschaft, Kultur und Bildung, könnten Strategien in einzelnen Ländern und Regionen noch effektiver gestaltet werden. Daher sollte im Hinblick auf die neuen „Leitlinien für Krisenengagement und Friedensförderung“, die aktuell von der Bundesregierung erarbeitet werden (siehe blog v. 22.6.2016), auch über die Förderpraxis für Transitional Justice diskutiert werden. Es wäre ratsam, die Erfahrungen staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure noch gezielter auszuwerten und gemeinsam Strategien zu optimieren.
