Die EU-Kommission hat den Mitgliedstaaten im Juli 2016 eine Ergänzung zu der für das IcSP geltenden Verordnung (EU) Nr. 230/2014 übergeben. Die würde es ermöglichen, mit diesem Instrument Maßnahmen der „Ertüchtigung“, also der Ausbildung und Ausrüstung von Streitkräften in Drittstaaten zu finanzieren. Die deutsche Bundesregierung unterstützt den Vorschlag und hierzulande passierte er ohne weitere Diskussion das Parlament. Auch der Europäische Rat hat sich für das Vorhaben ausgesprochen. Damit der Vorschlag der Kommission rechtskräftig werden kann, muss er vom EU-Parlament (EP) angenommen werden. Von den Fachpolitikerinnen und Experten im auswärtigen und entwicklungspolitischen Ausschuss wurde der Vorschlag kontrovers diskutiert. Der federführende Außenausschuss wird voraussichtlich bis zum 26. Juni seine Beratungen abschließen und anschließend darüber abstimmen. Auf dieser Grundlage wird das EP nach der Sommerpause im Plenum entscheiden.
Eine Umfunktionierung ginge auf Kosten ziviler Ansätze für Prävention und Friedensaufbau
Das „Instrument für Stabilität und Frieden“ (Instrument contributing to Stability and Peace, IcSP) wurde 2014 geschaffen, um die EU-Politik in der Vorbeugung von Gewaltkonflikten, Krisenreaktion und Friedenskonsolidierung wirksamer zu machen. Dazu soll eine Fülle von zivilgesellschaftlichen Initiativen finanziell und technisch gefördert werden. Auch die Entwicklung demokratischer Staatsorgane, die zivile Kontrolle des Sicherheitssektors, von Vollzugs- und Justizbehörden sowie Abrüstung, Demobilisierung und Wiedereingliederung von ehemaligen Kämpfern in die Gesellschaft können heute bereits durch das IcSP gefördert werden. Die in der geltenden Verordnung vom 11.3.2014 aufgeführten Aufgaben sind so vielfältig, dass sie schon jetzt mit den vorhandenen Haushaltsmitteln (2,338 Milliarden Euro für den Zeitraum 2014 bis 2020) kaum bewältigt werden können. Die zusätzliche Finanzierung militärischer Ausrüstung und Ausbildung aus diesem Topf würde zwangsläufig auf Kosten der Mittel für zivile Ansätze der Konfliktprävention und Friedensförderung gehen. Brot für die Welt lehnt diese Pläne daher entschieden ab. „Das ist eine friedens- und entwicklungspolitische Bankrotterklärung. Der EU, die als Friedensprojekt angetreten ist, fällt zum Erhalt des Friedens zunehmend nur noch Militär ein“, sagt Cornelia Füllkrug-Weitzel, Präsidentin des evangelischen Hilfswerks. Längst gebe es hervorragende Konzepte zur zivilen Konfliktprävention und Friedensförderung, die weiter entwickelt werden könnten. „Aus unserer Sicht ist jeder Euro, der aus Entwicklungsgeldern und zivilen Budgets für militärische Zwecke verwandt wird, ein Euro zu viel.“ Die Mittel würden dringend gebraucht, um die strukturellen Ursachen von Konflikten anzugehen.
Die Erweiterung des IcSP für die Finanzierung von Militär sendet also friedenspolitisch völlig falsche Signale. Außerdem gehen mit der geplanten Umfunktionierung des IcSP auch Überlegungen zur Umwidmung von EZ-Geldern (also Mitteln, die eigentlich für Armutsbekämpfung und für zivile Aufgaben reserviert wurden) für militärische Zwecke einher.
Die Umwidmung von EZ-Geldern für militärische Zwecke ist eingeplant
Die Kommission schlägt vor, den Haushalt des IcSP um 100 Millionen Euro bis 2020 zu erhöhen, um Initiativen für militärische „Ertüchtigung“ zu integrieren. Zunächst wurde erwogen, diesen Betrag komplett aus Reservemitteln für Armutsbekämpfung zu finanzieren. Der neueste Vorschlag sieht vor, das Geld aus vier unterschiedlichen Budgetlinien umzuwidmen: je 25% sollen aus dem Entwicklungsinstrument (DCI), aus dem „Multiannual Financial Framework“ (Heading IV) der EU, aus dem Nachbarschaftsinstrument und aus dem EU-Haushalt für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik entnommen werden. Es ist also geplant, sowohl entwicklungspolitische als auch weitere zivile Budgets anzuzapfen und für militärische Zwecke umzuwidmen. Eine Umwidmung von Entwicklungsgeldern wäre jedoch unverantwortlich, denn diese werden dringend benötigt, um die strukturellen Ursachen von Konflikten anzugehen. Zudem sind die Mittel für das IcSP ohnehin knapp kalkuliert, und für 2017 ist schon fast ein Drittel der Gelder, die für flexible und schnelle Maßnahmen der Krisenreaktion vorgehalten werden, für das „Management“ von Migration und Grenzschutz in der Türkei verplant. Wenn nun auch noch Armeen aus dem Budget „ertüchtigt“ werden sollen, bleiben für die zivile Friedensförderung allenfalls symbolische Summen übrig.
Die militärische Nutzung des IcSP: Falsches Signal und Affront für Friedenspolitik
Brot für die Welt wendet sich jedoch nicht nur gegen die Zweckentfremdung von EZ-Geldern sondern ist der Überzeugung, dass die EU-Kommission mit dem IcSP auch schlicht das falsche Instrument gewählt hat. Die Umfunktionierung ausgerechnet dieses Budgets, das explizit für die Stärkung ziviler Ansätze der Krisenprävention und Friedenskonsolidierung konzipiert wurde, für die Ausstattung von Streitkräften, sendet völlig falsche Signale und bildet einen Affront gegenüber all den zivilgesellschaftlichen und parlamentarischen Akteuren, die sich lange dafür engagiert haben, dass ein solches Instrument, das gezielt zivile Initiativen fördert, im EU-Kontext überhaupt geschaffen wurde. Um Partnerarmeen auszubilden und auszurüsten, könnten die daran interessierten Mitgliedstaaten ein neues Instrument auf multilateraler Ebene etablieren und Mittel zur Verfügung stellen, ohne den EU-Gemeinschaftshaushalt anzutasten. Auch dann sollten sie offenlegen, nach welchen Kriterien sie Partner auswählen und wie sie sicherstellen werden, dass Ausstattungshilfen im Einklang mit menschenrechtlichen, demokratischen und friedenspolitischen Standards erfolgen. Das erfordert eine sorgfältige Kontrolle und verlässliche staatliche Strukturen vor Ort, wie einschlägige wissenschaftliche Studien zur Sicherheitssektorreform belegen. Derartige Initiativen dürfen nicht in einer Grauzone erfolgen und sie dürfen nicht auf Kosten von ziviler Vorbeugung und Entwicklung erfolgen.
Die Grauzone: Es bleibt offen, wie die Partner ausgewählt und womit sie ausgerüstet werden
Die deutsche Bundesregierung hat den Plan zur Umfunktionierung des IcSP maßgeblich mit vorangetrieben. Sie hatte 2015 einen nationalen Haushaltstitel für die „Ertüchtigung“ von Partnerarmeen eingerichtet, möchte diese aber gern auch aus dem EU-Haushalt finanziert sehen und hat daher mit einigen Mitgliedstaaten ein „Non-Paper“ und Schreiben an die Kommission gerichtet. Die Befürworter des Kommissionsvorschlags weisen immer wieder darauf hin, dass dieser die Lieferung von Waffen und Munition ausschließe. Dennoch eröffnet der Kommissionsvorschlag eine erhebliche Grauzone. Da der Text keinerlei Aussagen dazu macht, welche Art von technischer Hilfe und Ausrüstung zu welchem Zweck geliefert werden darf, kann von der Uniform bis zur IT-Infrastruktur oder zum Aufbau von Stützpunkten eine Fülle von kriegsunterstützendem Gerät darunter fallen. Darauf wies Paavo Väyrynen, Stellvertretender Vorsitzender des entwicklungspolitischen Ausschusses im EP, schon bei der ersten Lesung zur IcSP-Revision im März 2017 hin und er forderte zu ergänzen, dass alle Ausgaben, die über das IcSP getätigt werden, den Kriterien des OECD-Entwicklungsausschusses entsprechen, bzw. ODA-anrechenbar sein müssten. Politiker, die den Vorschlag der Kommission befürworten, spielten das Problem in den Ausschussdebatten im März und Mai 2017 dagegen bewusst herunter, indem sie als Beispiel für die Ausrüstungshilfe vorzugsweise die Ausstattung von Militärkrankenhäusern anführten. Dass es um wesentlich mehr geht, als um die medizinische Versorgung von Soldaten, lässt sich aber schon daran ablesen, dass die juristischen Dienste des Europäischen Rats und des EP im Sommer 2016 die Erweiterung des IcSP für militärische Ausrüstungshilfe skeptisch beurteilten. Daher soll nun auch der Rechtsausschuss des EP noch seine Stellungnahme zur Rechtslage abgeben.
Ressortübergreifende Ansätze zur Beseitigung von Konfliktursachen wären stattdessen gefragt
Die Befürworter des Kommissionsvorschlags legitimieren diesen mit drohenden Instabilitäten ganzer Regionen und fordern einen „umfassenden“ Ansatz zur Bewältigung von Konflikten. Deren strukturelle Ursachen werden jedoch kaum benannt und adressiert. Ein schlüssiger Politikansatz für die Schaffung von Stabilität und Frieden ergibt sich nicht dadurch, dass man Armeen besser ausrüstet und auch nicht durch eine Vermischung von Haushaltstöpfen. Gefordert sind stattdessen ressortübergreifende Konzepte und Maßnahmen zur Vorbeugung von Gewalteskalation und zur Beseitigung von Konfliktursachen – eine Politik, die ziviler Konfliktbearbeitung Vorrang vor dem Ausbau militärischer Fähigkeiten einräumt. Der Vorstoß zur Umfunktionierung des IcSP steht genau für das Gegenteil. Er reiht sich ein in einen umfassenderen Trend, weg von zivilen und vorbeugenden Politikansätzen, hin zu einem in erster Linie militärischen Verständnis von Sicherheit. Leider verstellt ein solches Verständnis vielfach den Blick auf Ursachen und Lösungsansätze für globale Probleme.
Der Trend zum militärischen Verständnis von Sicherheit -Rüstungsverbände in den Startlöchern
Der Trend hin zu einem vorwiegend militärischen Verständnis von Sicherheit hat inzwischen zahlreiche Ebenen der EU-Politik erfasst: So hat die Union in den vergangenen zehn Jahren begonnen, zunehmend auch Sicherheitsforschung zu subventionieren. Eine „vorbereitende Maßnahme“ im Rahmen der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik bildet den Türöffner für einen gemeinsamen Rüstungsforschungshaushalt. 90 Millionen Euro wurden dafür veranschlagt. Weitere 500 Millionen Euro sollen die Mitgliedstaaten in Zukunft jährlich beisteuern. Der geplante Verteidigungsfonds geht einher mit weitreichenden Verabredungen für eine stärkere Kooperation in der Verteidigungspolitik, die von der Kommission und einigen Mitgliedstaaten derzeit vorbereitet werden. Die europäische Rüstungsindustrie und ihre Verbände begrüßen diese Entwicklungen. Sie stehen auch bereit, um den zusätzlichen Markt zu bedienen, der sich mit EU-gestützten „Ertüchtigungsprogrammen“ eröffnen könnte. Der Industrieverband Aerospace and Defence Industries Association of Europe begrüßte in einem Positionspapier am 20.6.16 die Revision des IcSP. Er empfiehlt, diese Budgetlinie schwerpunktmäßig auf Grenzüberwachung, Terrorismusabwehr, Verbrechensbekämpfung und den Schutz von Infrastrukturen auszurichten und dafür Entwicklungsgelder in Anspruch zu nehmen. Bislang seien „mit dem IcSP vor allem die Aktivitäten Internationaler Organisationen, NGOs und Thinktanks etc. gefördert worden. Der natürliche Partner für die Versorgung mit EU-finanzierter Ausrüstung und Dienstleistungen sollten die Europäischen Industrien sein“, so fordert der Verband, und regt an, dafür einen „strukturierten Dialog“ mit den Rüstungsfirmen zu etablieren. Vor diesem Hintergrund ist auch die Stellungnahme des Berichterstatters für das IcSP im EP, Arnaud Danjean (Opinion v. 31.3.2017) zu lesen: er begrüßte die Öffnung des IcSP für militärische Ertüchtigung und plädierte dafür, die Verordnung um einen weiteren Punkt zu ergänzen, nämlich, dass die „Hilfeleistungen“ für Partnerarmeen den „strategischen und industriellen Interessen der EU Rechnung tragen“ sollen. Angesichts solch tiefgreifender Kurswechsel muss man sich dem Argument des Europäischen Netzwerks gegen Waffenhandel (ENAAT)anschließen, das der zunehmenden Verwendung von öffentlichem EU-Geld für militärische Forschung und Entwicklung mit dem Hinweis entgegentrat: „die EU sollte ein Friedensprojekt sein und keine Subventionsmaschine für die Rüstungsindustrie“, und sie solle lieber Projekte unterstützen, die dazu beitragen, Konflikten vorzubeugen, deren Ursachen zu überwinden und diese gewaltfrei zu bearbeiten.
Abschottung und militärische Grenzsicherung statt Bearbeitung der Ursachen von Flucht, Krieg und Terror
Ein weiterer Trend, in dem die Umfunktionierung des IcSP gesehen werden muss, ist die von der EU und ihren Mitgliedstaaten zunehmend forcierte militärische Grenzsicherung und Abschottung, für die Polizei und Armeen in den sogenannten „Partnerländern“ wichtige Dienste leisten können. Schon in der Praxis des nationalen „Ertüchtigungstitels“, der von der deutschen Bundesregierung 2015 etabliert wurde, zeigt sich eine erstaunliche Überschneidung: die Empfänger von militärischer und polizeilicher Ausstattungshilfe sind großenteils Länder, mit denen sogenannte „Migration Compacts“, also Abkommen zur Eindämmung von Flucht- und Migrationsströmen geschlossen wurden. Auf die Frage einiger Abgeordneter der Partei DIE LINKE im Deutschen Bundestag nach der Auswahl von Partnerländern für Ertüchtigungsinitiativen lautet die Antwort der Bundesregierung: das Ziel sei, „die Sicherheit im Krisenbogen zwischen Mali, Irak und dem Horn von Afrika zu verbessern“, denn „durch die Folgen von Instabilität in der Nachbarschaft der EU“ seien „deutsche Sicherheitsinteressen betroffen“ (Antwort v. 7.4.2017, S. 2). Die zunehmende Instabilität von Staaten in Krisengebieten fördere unter anderem „grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, irreguläre Migration, Terrorismus sowie Menschen-, Drogen- und Waffenschmuggel“ (S. 5). Der Irak müsse im Kampf gegen die Terrormiliz IS, Tunesien bei der Grenzsicherung, Nigeria beim Kampf gegen Boko Haram und Mali im Kampf gegen islamistische Terroristen unterstützt werden. Gleichzeitig stellte die Bundesregierung in ihrer Antwort fest: „Ertüchtigung ist zudem auch ein Element bei der Umsetzung der migrationspolitischen Zielsetzungen der Bundesregierung“ (S. 3).
Die deutsche Politik gestaltet sich erklärtermaßen in Ergänzung zur Politik der EU in der Region. Die Verstärkung der Zusammenarbeit mit Libyen im Migrationsmanagement stand im Mittelpunkt der „Deklaration von Malta“ der EU-Staats- und Regierungschefs im Februar 2017. Die Kooperation mit Ägypten wurde ebenfalls intensiviert, mit dem Ziel, die Mittelmeerroute zu schließen, um Flüchtlinge und Migranten von Europa fernzuhalten. Auch mit Niger und Äthiopien wurden „Migrationspartnerschaften“ abgeschlossen. Zu den Partnern zählen also Staaten, die im Hinblick auf die Beachtung von Menschenrechten sehr kritisch einzustufen sind. Die Kooperationen werden durch den EU-Trust Fund für Afrika finanziert, der 2015 in La Valletta beschlossen wurde. Die EU-Kommission hat 2017 weitere 200 Millionen Euro für die Unterstützung der nordafrikanischen Partnerländer in Aussicht gestellt. Solche Leistungen werden in der Regel als „Fluchtursachenbekämpfung“ bezeichnet und mit Entwicklungsgeldern finanziert, obgleich sie im Wesentlichen zum Ziel haben, Geflüchtete an der Weiterreise zu hindern. Anstatt ihnen zu ermöglichen, in einem sicheren Staat Asyl zu suchen, wird die Verantwortung für diese Menschen in höchst unsichere Drittstaaten ausgelagert und in Kauf genommen, dass viele auf dem Transit in bedrohlichen Situationen stranden. Weiterhin tun sich die EU-Mitglieder schwer damit, sich auf ein gemeinsames Konzept für legale Migration zu einigen, das Schutzbedürftigen aus Bürgerkriegsregionen eine sichere Einreise und faire Asylverfahren gewährt. Stattdessen bemühen sich die EU-Staaten in erster Linie um Maßnahmen der Migrationsverhinderung, die in den Herkunfts- und Transitländern wirken sollen, aber eben nur Symptome und keine Ursachen bekämpfen. Ähnlich wie bei dem Abkommen, das mit der Türkei geschlossen wurde, erhalten auch die Partnerstaaten in Nordafrika finanzielle Vorteile, Handels- oder Visaerleichterungen, wenn sie die Grenzen sichern und Rückübernahmeabkommen unterzeichnen, und zusätzlich können sie auch mit Ausrüstung für den Sicherheitssektor rechnen. In welch problematischem Kontext sich die militärischen Ertüchtigungsprogramme bewegen, verdeutlicht eine ZDF-Monitor-Sendung vom 15.6.2017. Darin werden Belege dafür angeführt, dass sich die EU-Länder bei der Seenotrettung von Geflüchteten im Mittelmeer zunehmend zurücknehmen, während die - mit EU-Mitteln ausgebildete - libysche Küstenwache private Seenotrettungsmaßnahmen von NGOs behindert und Geflüchtete, auch wenn sie sich bereits in internationalen Gewässern befinden, zwangsweise auf das libysche Festland zurückbringt; dort werden sie in Lagern interniert, in denen Menschenrechte systematisch missachtet werden.
IcSP: Etikettenschwindel aufdecken und Präzedenzfall verhindern
Menschenrechtsorganisationen kritisieren seit Jahren zu Recht, dass die Maßnahmen der EU ungeeignet sind, weil sie nicht darauf zielen, die Ursachen für erzwungene Migration und Flucht zu reduzieren. Auch Entwicklungspolitiker in Brüssel sehen die Entwicklung teilweise mit Sorge. Spricht man mit entwicklungspolitischen Expertinnen und Abgeordneten im EP, so hört man aus den Berichten oftmals eine tiefe Enttäuschung darüber, dass Gelder, die eigentlich für die Überwindung von Armut, wirtschaftliche Impulse, Krisenprävention und Friedensförderung gedacht sind, zunehmend für andere Zwecke genutzt werden. So wurde es in den vergangenen Jahren beispielsweise auch möglich, dass Mitgliedstaaten die Versorgung von Flüchtlingen im eigenen Land den OECD-Kriterien für Entwicklungsfinanzierung (der sogenannten ODA-Quote) zurechnen ließ. Gerade Deutschland machte davon umfassend Gebrauch und konnte nur auf diese Weise inzwischen rein rechnerisch seine Ausgaben für EZ auf 0,7% des Bruttonationaleinkommens steigern. Inzwischen müssen sich die Entwicklungspolitiker im EP aber zusätzlich auch noch gegen den Zugriff auf das „Development Cooperation Instrument“ und zivile Töpfe des EU-Haushalts für militärische Zwecke wehren. In dieser Dynamik kommt der Umfunktionierung des EU-Instruments für Stabilität und Frieden eine ganz besondere Brisanz zu – nämlich als Präzedenzfall und Türöffner für mögliche weitere Umwidmungen nach dem Auslaufen des IcSP Finanzierungsrahmens ab 2020. Es bleibt zu hoffen, dass sich eine ausreichende Anzahl von Abgeordneten findet, die sich den Plänen der Kommission widersetzt und den damit verbundenen Etikettenschwindel verhindert. Nur so kann dem Trend der zunehmenden militärischen Definition von Sicherheit etwas entgegengesetzt und eine Politik auf den Weg gebracht werden, die den Ursachen globaler Probleme gerecht wird.
