Das 12. Kapitel des Koalitionsvertrags trägt den Titel „Deutschlands Verantwortung für Frieden, Freiheit und Sicherheit in der Welt.“ Es beginnt mit dem Bekenntnis, dass deutsche Außenpolitik dem Frieden verpflichtet und fest in den Vereinten Nationen verankert sei. Damit wird eine im Grundgesetz enthaltene Verpflichtung aufgegriffen. Positiv ist auch, dass eine Verknüpfung von „Frieden“ und „Gerechtigkeit“ vorgenommen wird ("Wir setzen uns für eine dauerhaft friedliche, stabile und gerechte Ordnung in der Welt ein"). Das soll in einem vernetzten Ansatz gemeinsam mit Partnern geschehen im Rahmen von Diplomatie, Dialog und Kooperation (also den klassischen Instrumenten der Außenpolitik), Entwicklungszusammenarbeit (EZ) und Sicherheitspolitik, als deren "unverzichtbarer Bestandteil" die Bundeswehr genannt wird.
Ausbau ziviler Instrumente oder Vorrang für das Militärische?
Schon im Sondierungspapier wurde von einem Aufwuchs von 2 Milliarden Euro bis 2021 in den Bereichen Verteidigung und Entwicklung gesprochen. Der Koalitionsvertrag formuliert vorsichtiger und kündigt an, die Koalition werde im Zeitraum 2018-2021 "zusätzlich entstehende Haushaltsspielräume prioritär dazu nutzen, auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit (...) angemessen zu erhöhen im Verhältnis von eins zu eins beim Verteidigungshaushalt zu Ausgaben im Rahmen der ODA Quote (Krisenprävention, humanitäre Hilfe, Auswärtige Kultur und Bildungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit).“ Die Erhöhungen – so heißt es weiter - sollten der „Schließung von Fähigkeitslücken der Bundeswehr und der Stärkung der europäischen Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich wie auch (...) der Stärkung der zivilen Instrumente der Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit im Rahmen einer umfassenden gemeinsamen Friedens und Sicherheitspolitik“ dienen. Mit der Koppelung von Verteidigungsausgaben und ODA-quotenfähigen Ausgaben wolle man „dem Zielkorridor der Vereinbarungen in der NATO folgen und den internationalen Verpflichtungen zur weiteren Steigerung der ODA-Quote nachkommen.“ (Die Official Development Assistance ist die Berechnungsgrundlage der OECD für die gegenüber den Vereinten Nationen eingegangene Verpflichtung der Industriestaaten, 0,7% ihrer Wirtschaftsleistung für Entwicklungszusammenarbeit zu investieren).
Anstelle einer „Koppelung“ der Ausgaben für EZ und Verteidigung hätte man sich ein klares Votum für die Erhöhung der Ausgaben für Entwicklung und zivile Krisenprävention und Friedensförderung gewünscht. Die substanzielle Erhöhung von Entwicklungsausgaben bleibt in jedem Fall eine vorrangige Notwendigkeit. Deutschland hat zwar 2016 dieses Ziel nominell erreicht, aber nur deshalb, weil die Ausgaben für die Flüchtlingsarbeit im Inland mit auf die Quote angerechnet wurden. Von dem seitens der NATO geforderten Ziel, 2% der Wirtschaftsleistung für Verteidigung auszugeben, ist Deutschland bisher weit entfernt. Dieses Ziel ist allerdings friedenspolitisch fragwürdig und politisch weiterhin umstritten. Ohne differenzierte Aussagen dazu, welche Mittel jeweils für Entwicklung und zivile Ansätze der Krisenprävention und Friedensförderung aufgewendet und wieviel in welchem Zeitraum für Zwecke der Verteidigung verwendet werden sollen, bleibt dieser Punkt weiterhin offen für falsche Weichenstellungen. Es ist nicht auszuschließen, dass am Ende doch ein Großteil der Ressourcen in die Verteidigung fließt, und dass sich der aktuell beobachtbare Trend, Entwicklungsgelder für sicherheitspolitische und militärische Aufgaben (z.B. Terrorismusbekämpfung und Migrationskontrolle) zu nutzen, in Zukunft noch verstärken wird.
Friedenspolitik braucht Kohärenz
In der Frage, wie zivile Ansätze der Krisenprävention und Friedensförderung gestärkt werden sollen, bleibt das Papier recht unkonkret. Zwar werden einschlägige Fördereinrichtungen (z.B. die Deutsche Stiftung Friedensforschung), Institute und Thinktanks, die außen-, entwicklungs- und sicherheitspolitischen „Sachverstand“ bereitstellen, und einschlägige Instrumente (wie z.B. das Zentrum für internationale Friedenseinsätze und der Zivile Friedensdienst) benannt, aber darüber hinaus lässt das Papier innovative und zukunftsorientierte Ideen vermissen. Zudem fehlt eine klare Aussage dazu, dass sich deutsche Politik vorrangig und nachhaltig um die Bewältigung von Kriegsursachen bemühen wird.
Problematisch ist auch, dass sich die Beschreibung von Deutschlands internationaler Verantwortung ganz auf die Ressorts Außen-, Entwicklungs- und Verteidigungspolitik reduziert. Überlegungen dazu, wie deren Strategien mit der Politik der übrigen Ressorts in Beziehung gesetzt wird, sucht man vergeblich. Dabei wäre es so wichtig, sicherzustellen, dass Anstrengungen, die von der Diplomatie, Auswärtigen Kulturpolitik oder Entwicklungspolitik für Krisenprävention und Friedensförderung unternommen werden, nicht durch Maßnahmen oder Versäumnisse in anderen Ressorts (z.B. Außenwirtschafts-, Handels-, Finanz-, Agrar-, Energie- oder Klimapolitik) zunichte gemacht oder untergraben werden. Nur wenn das gewährleistet ist, kann deutsche Politik für sich in Anspruch nehmen, wirklich dem Frieden in der Welt zu dienen. Das setzt die Bereitschaft voraus, sich auch mit den eigenen Anteilen am globalen Unfrieden auseinanderzusetzen. Das Bekenntnis zur Krisenprävention, das im Koalitionsvertrag (auf S. 145) enthalten ist, kann nur Glaubwürdigkeit beanspruchen, wenn Unternehmen, die in anderen Ländern menschenverachtende Produktionsbedingungen, Unterdrückung und ungerechte Strukturen unterstützen, zur Verantwortung gezogen werden. Außerdem sollte der Export von Material, das Kriege unterstützt, unterbleiben. Zum Thema Rüstungsexport und Rüstungspolitik sind die Aussagen des Koalitionsvertrags jedoch halbherzig und unzureichend.
Halbherzige Aussagen zum Rüstungsexport
In den vergangenen Jahren ging mehr als die Hälfte der deutschen Ausfuhren an sogenannte „Drittstatten“ (die nicht der NATO oder EU angehören) vieles davon gelangte in Krisengebiete. Deutsche Waffen haben Rüstungsspiralen unterstützt, Kriege verlängert und Unsicherheit vergrößert. Zahlreiche Rüstungslieferungen gingen beispielsweise nach Saudi-Arabien, das für die Tötung unbeteiligter Zivilist/innen im Jemenkrieg verantwortlich ist. Insofern liest sich die Ankündigung, dass Rüstungsexporte in Drittländer eingeschränkt werden sollen, folgerichtig. Auch das Bekenntnis zu den Kleinwaffengrundsätzen vom Mai 2015 und die Ankündigung, dass solche Waffen nicht mehr in Drittländer geliefert werden sollen, stimmen hoffnungsfroh. Allerdings werden keine wirksamen Mittel dafür genannt. Die Ankündigung "wir schärfen noch im Jahr 2018 die Rüstungsexportrichtlinien aus dem Jahr 2000 und reagieren damit auf die veränderten Gegebenheiten" liest sich auf den ersten Blick überzeugend. Eine Veränderung von Richtlinien ist jedoch nicht gleichbedeutend mit einer Verrechtlichung. Mit den politischen Grundsätzen, den Kleinwaffengrundsätzen und den Festlegungen auf eine Endverbleibskontrolle wurden wichtige Weichen gestellt. Allerdings müssen diese Elemente endlich in einem restriktiven Rüstungsexportkontrollgesetz zusammengeführt und rechtsverbindlich verankert werden, wie es die Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE) seit langem fordert. Dafür müssen auch die inhaltlichen Kriterien des Gemeinsamen Standpunktes der EU in deutsches Recht übernommen und die Begründungspflicht den Befürwortern von Rüstungsexporten übertragen werden.
Widersprüchlich ist auch das Versprechen, eine CDU/CSU-SPD geführte Regierung werde "ab sofort keine Ausfuhren an Länder genehmigen, solange diese unmittelbar am Jemen-Krieg beteiligt sind. Firmen erhalten Vertrauensschutz, sofern sie nachweisen, dass bereits genehmigte Lieferungen ausschließlich im Empfängerland verbleiben." Die Botschaft an Saudi-Arabien lautet demnach "wir beliefern Euch weiter mit Kriegswaffen, aber setzt sie bitte nicht ein". Sie ist an Zynismus kaum zu überbieten, denn es fragt sich, wie derartige Nachweise vor Lieferung erbracht werden sollen.
Widersprüche in der Rüstungspolitik
Leider weist der Koalitionsvertrag auch in seinen rüstungspolitischen Festlegungen Ungereimtheiten auf. So sprechen sich die Verfasser einerseits explizit für die Ächtung von autonomen Waffen aus, um andererseits wenige Seiten später (S. 159) die Beteiligung an der Entwicklung von bewaffneten Drohnen zu beschließen. Drohnen agieren jedoch vielfach bereits teilautonom oder können mit autonomer Waffentechnik bestückt werden. Es geht um die Entwicklung einer „Eurodrohne“ im Rahmen der Europäischen Verteidigungsunion. Dazu heißt es (auf S. 159), "über die Beschaffung von Bewaffnung wird der deutsche Bundestag nach ausführlicher völkerrechtlicher, verfassungsrechtlicher und ethischer Würdigung gesondert entscheiden." Diese Argumentation ist widersprüchlich und politisch unglaubwürdig. Eine Politik, die sich dem Frieden in der Welt verpflichtet, sollte auf die Beschaffung und Entwicklung derartiger Waffen schlicht und einfach verzichten.
Europa: Die EU als "Friedensmacht" oder "Militärunion"?
Das Papier der Sondierungskommission enthielt den Passus, dass die„Friedensmacht Europa gestärkt“ und deren gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik auf „Friedenssicherung, Entspannung und zivile Krisenprävention ausgerichtet“ werden solle. Im Koalitionsvertrag wird auf diesen Bezug verzichtet und der Duktus hat sich sehr deutlich verändert. Darin heißt es (auf S. 144): „Europa wird nur dann politisch und wirtschaftlich erfolgreich sein, wenn es seiner Verantwortung in der Welt gerecht wird. Europa nutzt heute sein politisches und wirtschaftliches Potenzial zu wenig und mit zu geringem Selbstbewusstsein. Wir brauchen eine neue Kultur der Verantwortung, die die Glaubwürdigkeit Europas als Partner in der westlichen Welt erhöht und unsere Position gegenüber aufstrebenden Mächten stärkt.“ Deutschland werde sich dafür einsetzen, Europa „international eigenständiger und handlungsfähiger“ zu machen, um gleichzeitig „die Bindung an die USA“ zu festigen: „Wir wollen transatlantisch bleiben und europäischer werden“.
Weiter unten (auf S. 145) folgt dann ein Plädoyer für „eine entschlossene und substanzielle Außen-, Sicherheits-, Entwicklungs- und Menschenrechtspolitik aus einem Guss“, die mit mehr Mitteln ausgestattet werden müsse, um die immensen internationalen Herausforderungen zu bewältigen. Konkretisierungen hierzu gibt es aber nicht. Stattdessen erschöpft sich die Phantasie im Hinweis auf die „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“ (PESCO), die Ende 2017 von den EU-Mitgliedstaaten etabliert wurde. Sie wurde von zahlreichen EU-Politiker/innen schon als "Verteidigungsunion" gefeiert. Politische Beobachter hingegen sehen darin eher eine Art Konsultationsmechanismus. Im Koalitionsvertrag heißt es dazu: "Wir werden die Europäische Verteidigungsunion mit Leben füllen. Dabei werden wir die in die PESCO eingebrachten Projekte vorantreiben und das neue Instrument des Europäischen Verteidigungsfonds nutzen. Wir setzen uns für ein angemessen ausgestattetes Hauptquartier der EU zur Führung der zivilen und militärischen Missionen ein. Wir wollen, dass die Planungsprozesse innerhalb der EU effizienter abgestimmt und mit denen der NATO harmonisiert werden. Auch im Rahmen dieser Kooperation bleibt die Bundeswehr eine Parlamentsarmee. Wir werden weitere Schritte auf dem Weg zu einer „Armee der Europäer“ unternehmen.“
Militärisch geprägtes Sicherheitsverständnis - und wo bleiben die globalen Präventionsinstrumente?
Diese Passagen lassen kaum ein Engagement für den „Vorrang des Politischen“ und die Stärkung ziviler Ansätze der Konfliktbearbeitung erwarten. Die Stärke Europas lag in der Vergangenheit auf der Rolle als politischer und wirtschaftlicher Akteur und Vermittler, mit einer Schwerpunktsetzung auf der Prävention von Gewaltkonflikten und für die Friedensförderung. Wie die erforderlichen Instrumente auf europäischer Ebene gestärkt werden sollen, dazu schweigt das Papier. Es ist lediglich die Rede davon, dass „analog“ zur PESCO auch im zivilen Bereich „eine vergleichbare Struktur“ geschaffen werden soll und dass eine Weiterentwicklung der Strukturen der EU-Entwicklungspolitik notwendig sei. Dem militärisch geprägten Sicherheitsverständnis, das aktuell die EU-Politik bestimmt, wird nichts entgegengesetzt.
Eine EU, deren Gemeinschaftsprojekt sich darin erschöpft, gemeinsame Rüstungs- und Streitkräfteplanung (in Ergänzung zur NATO) vorzunehmen, Interventionskapazitäten für den Einsatz in afrikanischen Ländern aufzubauen, "Ertüchtigungsprogramme" für die dortigen Sicherheitsapparate und effektivere Migrationskontrolle zu entwickeln (Aufgabenbeschreibungen für die PESCO), kann nicht ernsthaft für sich in Anspruch nehmen, Beiträge zum Weltfrieden zu leisten. Vielmehr müsste es darum gehen, möglichst konkrete Schritte zu benennen, mit denen die EU das multilaterale Friedensengagement der Vereinten Nationen und ihrer Regionalorganisationen, v.a. der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), wirklich substanziell und nachhaltig unterstützen kann. Dazu ist den Verfasserinnen gar nichts eingefallen. Die VN werden in knapp zehn Zeilen abgehandelt, die sich zur Hälfte auf den Wunsch Deutschlands nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat konzentrieren. Außerdem wird in abstrakter Form angekündigt, die VN-Beiträge strategischer auszurichten und „Hochwertfähigkeiten für Friedensmissionen nach dem Rotationsprinzip“ bereitzustellen (was damit gemeint ist, wird nicht erläutert). Die OSZE kommt noch schlechter weg - sie wird in nicht mehr als zwei Sätzen abgehandelt.
Fazit und Ausblick
Im Sommer 2017 hat die scheidende Bundesregierung nach einem umfangreichen Dialog mit wissenschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren ein wichtiges und strategisches Dokument, nämlich neue Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“verabschiedet. Damit bot sich den Sondierungsverhandelnden eigentlich eine solide Grundlage, auf die sie ihre Aussagen zur friedenspolitischen Rolle und internationalen Verantwortung Deutschlands hätten stützen und konkretisieren können. Leider wurde diese Chance nicht genutzt. Stattdessen wirkt das 12. Kapitel des Koalitionspapiers in wesentlichen Punkten sehr vage, teilweise inhaltlich schwer verständlich und in sich widersprüchlich. Es bleibt unklar, was die einzelnen Ressorts genau zum Frieden in der Welt beitragen und wie die unterschiedlichen Politikbereiche wirklich kohärent gestaltet werden können. Offensichtlich standen die Verfasser/innen unter großem Zeitdruck. Sollte die "GroKo" zustandekommen, sollten sich die Fachpolitiker/innen Zeit nehmen, die von ihren Vorgängern erarbeiteten und vom Kabinett verabschiedeten Leitlinien intensiv studieren, und anschließend den darin enthaltenen Strategien zur Umsetzung verhelfen.
