70 Jahre nachdem 1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte verabschiedet und ein internationaler Konsens über die darin verbrieften Rechte erzielt wurde, werden Menschenrechtsstandards heute wieder zunehmend in Frage gestellt, zivilgesellschaftliche Handlungsräume schrumpfen und Angriffe auf Menschenrechtsverteidiger*innen mehren sich. Entsprechend geraten auch die „Hüter der Menschenrechte“ unter Druck – Institutionen wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) und die Interamerikanische Menschenrechtskommission (IAKMR), die von der internationalen Gemeinschaft geschaffen wurden, um die Einhaltung von Menschenrechtsübereinkommen zu überwachen und individuelle Beschwerden zuzulassen. Gerade die Möglichkeit individueller Beschwerden und Klagen vor Menschenrechtsgerichten ist für viele Brot für die Welt-Partner ein wichtiges Mittel, um doch noch Rechtsschutz zu erlangen, wenn das nationale Justizsystem diesen verwehrt, und um gegen Straflosigkeit zu kämpfen. Es ist daher besorgniserregend, dass sich immer mehr Staaten aus internationalen Menschenrechtsinstitutionen zurückziehen oder deren Entscheidungen missachten und die lokale Zivilgesellschaft damit der Möglichkeit berauben, sich auf überregionaler oder internationaler Ebene gegen Menschenrechtsverletzungen zu wehren. Insbesondere wenn man bedenkt, dass es weltweit 70 Millionen Geflüchtete gibt, die zwingend auf den Schutz internationaler Mechanismen angewiesen sind.
Um auf das Problem aufmerksam zu machen und mögliche Gegenstrategien zu diskutieren luden Amnesty International, Brot für die Welt und das European Center for Constitutional and Human Rights am 12. März zu der Veranstaltung „Internationale Menschenrechtsinstitutionen unter Druck - Am Beispiel des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und der Interamerikanischen Menschenrechtskommission“. Die rund 80 Teilnehmenden aus Zivilgesellschaft, Politik und Wissenschaft erfuhren durch Vorträge des EGMR-Richters Prof. Paulo Pinto de Albuquerque und des IAKMR-Generalsekretärs Prof. Paulo Abrão vor welchen Herausforderungen internationale Institutionen zum Schutz von Menschenrechten in ihrer Arbeit stehen. Vorträge von Marcia Aguiluz vom Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) und Prof. Philip Leach vom European Human Rights Advocacy Centre (EHRAC) lieferten Ansatzpunkte für Gegenstrategien.
Als Ergebnis kann festgehalten werden, dass die Entwicklungen im europäischen und interamerikanischen System ähnlich gravierend sind. Die politischen Attacken haben vergleichbare Ursachen und Ausprägungen. Sowohl auf Ebene des Europarats als auch auf Ebene der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) gibt es Vertragsstaaten, die mit Austritt drohen, sich aus der Finanzierung zurückziehen und Entscheidungen der Menschenrechtshöfe missachten. Erika Guevara Rosas, Direktorin des Amerikas-Büro von Amnesty International, brachte es in ihrem Abschlussstatement auf den Punkt: „Die Erklärung von Kopenhagen, mit der einige Europaratsmitglieder versuchen, die Unabhängigkeit des EGMR zu untergraben, könnte leicht zur Erklärung von Quito oder einer anderen lateinamerikanischen Stadt werden.“ Um diesen Trend zu stoppen, ist es wichtig, dass sich Zivilgesellschaft und Politik für die Stärkung der Menschenrechtsinstitutionen einsetzen und deren Bedeutung und Wichtigkeit zum Ausdruck bringen. Die Entscheidungsbefugnisse und Kompetenzen der Institutionen müssen anerkannt und Versuchen, diese einzuschränken, muss entgegen getreten werden. Entscheidungen und Empfehlungen müssen umgesetzt und das nationale Recht damit in Einklang gebracht werden, auch wenn der Vertragsstaat nicht unmittelbar betroffen ist. Außerdem müssen ausreichend finanzielle Ressourcen bereitgestellt werden.
Herausforderungen im europäischen System
Das europäische Menschenrechtssystem steht aktuell vor großen Herausforderungen. Die empfundene Bedrohung durch terroristische Anschläge und zunehmende Flüchtlingsströme haben in vielen Ländern Europas einen Sicherheitsdiskurs befeuert und zu einer Rückbesinnung auf nationale Interessen geführt. Prof. Albuquerque sprach in seinem Vortrag von der Rückkehr eines „Feindstrafrechts“. Mit dem Ziel terroristische Gefahren abzuwenden und Migration einzudämmen, versage man bestimmten Personen (z.B. Geflüchteten oder mutmaßlichen Terroristen) menschenrechtliche Garantien. In der Rechtsprechung des EGMR zeichne sich dieser Wandel dadurch ab, dass zuvor anerkannte hohe Schutzstandards im Bereich Migration, Haft und Polizeigewalt teilweise durch jüngere Entscheidungen entwertet werden. Eine weitere Herausforderung ist, dass sich einzelne Europaratsmitglieder, wie Aserbaidschan oder die Türkei, konsequent weigern, Urteile des EGMR, bspw. zur Freilassung politischer Gefangener, umzusetzen und damit die Legitimität des Gerichtshofs in Frage stellen. In Russland wurde die Umsetzung von EGMR-Urteilen unter den Vorbehalt einer Zustimmung des nationalen Verfassungsgerichts gestellt. Auch die Finanzierung des Gerichtshofs ist nicht mehr gesichert, seit Russland und die Türkei ihre Beitragszahlungen an den Europarat gestoppt haben. Die zunehmende Skepsis einzelner Europaratsmitglieder gegenüber dem EGMR materialisiert sich in der sogenannten Erklärung von Kopenhagen, einem vom Europaratsvorsitzenden Dänemark vorgelegten Vorschlag zur Änderung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der bei der nächsten Reformkonferenz vom 12. bis 13. April 2018 in Kopenhagen beraten werden soll. Die Erklärung stellt einen Angriff auf die Unabhängigkeit des EGMR und die Universalität von Menschenrechten dar, indem sie vorsieht, dass sich der Gerichtshof nicht in bestimmte nationale Belange einmischt und dass „Rechte in erster Linie auf nationaler Ebene geschützt werden sollen, im Einklang mit den Verfassungstraditionen und im Lichte der nationalen Gegebenheiten“. Prof. Albuquerque bezeichnete dies als einen von „nationalstaatlicher Selbstbezogenheit“ geprägten Ansatz, der ein „cherry picking“ von Entscheidungen ermögliche. Der Vorschlag, der EGMR solle sich bei Fällen aus den Bereichen Asyl und Einwanderung zukünftig nur „in ganz besonders außergewöhnlichen Umständen“ einmischen, sei durch progressive Entscheidungen des EGMR zum Flüchtlingsschutz veranlasst und habe das Ziel, solche Entscheidungen in Zukunft zu verhindern. Ebenso bedenklich ist der Vorschlag, nachdem der EGMR zukünftig keine Zuständigkeit mehr für Fälle im Zusammenhang mit bewaffneten Konflikten auf europäischem Gebiet, wie der Ost-Ukraine, der Krim, Süd-Ossetien, Abchasien, Bergkarabach und Nord-Zypern oder für Militärinterventionen von Europaratsmitgliedern außerhalb Europas (z.B. Irak) hätte.
Abschließend appellierte Prof. Albuquerque daran, die Europaratsmitglieder zu erinnern, dass der Gerichtshof zum Schutz der Bürger und Bürgerinnen Europas geschaffen und dafür mit der alleinigen Befugnis ausgestattet wurde, die in der EMRK niedergelegten Grundfreiheiten zu interpretieren. Am effektivsten, um den Rückstau anhängiger Verfahren zu beheben, denen die vorgeschlagene Reform der EMRK vorgeblich dient, sei es, wenn die Mitgliedstaaten den erga omnes-Effekt von EGMR-Urteilen berücksichtigen. Der EGMR stelle die Verletzungen der EMRK allgemeinverbindlich fest. Wenn es sich um ein strukturelles Problem handele, dass in anderen Mitgliedstaaten in ähnlicher Weise existiere, seien diese angehalten, ihr nationales Recht in Einklang mit der Entscheidung des EGMR zu bringen, ohne zu warten bis sie selbst verurteilt werden. Dies würde die Dopplung von Verfahren verhindern und Ressourcen sparen.
Im Vergleich dazu – Die Situation in Lateinamerika
Prof. Paulo Abrão, Generalsekretär der IAKMR, beschrieb die Menschenrechtssituation in Lateinamerika in seinem Vortrag als „sehr komplex“. Demokratisierungs- und Transitionsprozesse, die in den letzten Jahren angestoßen wurden, blieben insuffizient und würden durch jüngere Entwicklungen teilweise zunichte gemacht. Ein Beispiel hierfür sei, dass im Zuge ökonomischer Krisen marginalisierte Gruppen wieder vermehrt vom Zugang zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten abgeschnitten werden und sich gesellschaftliche Ungleichheiten verstärken. Ein weiteres Problem sei, dass in Wahlzeiten Diskurse, die sich explizit gegen Menschenrechte richten, an Popularität gewinnen. Bestehende Ressentiments gegenüber Verteidiger*innen von Menschenrechten würden dadurch befeuert und Angriffe auf diese Personen zunehmen. Inzwischen stamme jeder dritte getötete Menschenrechtsverteidiger aus Lateinamerika. Eine große Herausforderung für die Arbeit der Kommission sei auch, dass viele Staaten in der Region sich nicht an ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen halten und Entscheidungen, in denen diese Verfehlungen festgestellt werden, nicht umsetzen. Räume für zivilgesellschaftliche Beteiligung würden beschränkt, in einigen Fällen habe die Regierung den Dialog mit der Zivilgesellschaft ganz eingestellt.
In dem Kontext schrumpfender Handlungsräume für zivilgesellschaftliches Engagement steige die Erwartung an die IAKMR, dass sie ihre Funktionen, die in der Prüfung und Weiterleitung von Individualbeschwerden an den Interamerikanischen Gerichtshof, der Anordnung von Schutzmaßnahmen für Menschenrechtsverteidiger*innen und der Abgabe von Stellungnahmen zur Menschenrechtssituation in den Mitgliedsländern liegen, aktiv wahrnimmt und die menschenrechtlichen Grundwerte verteidigt. Ein Umstand, der darin deutlich wird, dass an die IAKMR in den letzten Jahren immer mehr Fälle herangetragen wurden. Die IAKMR erhält heute fast doppelt so viele Beschwerden wie noch vor ein paar Jahren. Die Folge ist ein enormer Rückstand an unerledigten Verfahren. Als Antwort auf diese Situation erließ die Kommission 2017 einen neuen strategischen Plan. Das Arbeitsprogramm für die Jahre 2017 – 2021 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Empfehlung und Entscheidungen begleitet werden, um deren Wirkung zu erhöhen. Außerdem sollen zivilgesellschaftliche Konsultationen zu Menschenrechtsfragen und Schutzmaßnahmen für Menschenrechtsverteidiger*innen ausgebaut werden. Doch dafür bedarf es ausreichender finanzieller Mittel. Im strategischen Plan ist daher eine deutliche Erhöhung des jährlichen Budgets der IAKMR vorgesehen. Für 2018 hat die Kommission aber noch nicht einmal den Finanzrahmen erreicht, der vor der Erhöhung durch den strategischen Plan galt. Immer mehr OAS-Staaten leisten ihre Beiträge einfach nicht oder ziehen sich aus der Finanzierung zurück, weil sie kein starkes Menschenrechtssystem wollen. Venezuela hat die OAS wegen der als wegen der als Einmischung empfundenen Kritik am gewaltsamen Vorgehen gegen Regierungsgegner*innen ganz verlassen und setzt damit verheerende Signale. Diesen Entwicklungen dürfe man nicht passiv gegenüberstehen, sagt Prof. Abrão am Ende seines Vortrags. Stattdessen müsse man alles daran setzen, die Unabhängigkeit der Kommission zu sichern, ihre Kapazitäten auszubauen, die öffentliche Präsenz zu erhöhen und strategischen Allianzen mit der Zivilgesellschaft und anderen regionalen Schutzmechanismen zu bilden.
Möglichkeiten zivilgesellschaftlicher Intervention
Welche Möglichkeiten die Zivilgesellschaft hat, diesem Trend etwas entgegen zu setzen, zeigten zwei Kommentare von Prof. Philip Leach vom EHRAC und Marcia Aguiluz von CEJIL. Marcia Aguiluz von der Brot für die Welt Partnerorganisation CEJIL aus Costa Rica, die seit 25 Jahren Betroffene von Menschenrechtsverletzungen vor der IAKMR und dem Interamerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte vertritt, beschrieb in eindrucksvoller Weise welche Rolle, den Institutionen dabei zukommt, Betroffenen eine Stimme zu geben, ihre Rechte anzuerkennen und gesellschaftlichen Wandel anzustoßen. So sei es in den letzten Jahren gelungen, die Gleichberechtigung von Frauen und LGBTI-Personen, den Schutz von Geflüchteten, die Entschädigung von Folteropfern und die Einrichtung von Ombudsstellen für Menschenrechte und Schutzmechanismen für Menschenrechtsverteidiger*innen voranzutreiben.
Die Herausforderungen vor denen die IAKMR steht, wirken sich aber auch auf die Arbeit von CEJIL aus. Wegen des Verfahrens-Rückstands ist die Prozessführung extrem zeitintensiv. Selbst wenn die Organisation nach vielen Jahren ein Verfahren gewinnt, kann es passieren, dass das Urteil einfach missachtet wird. Die Prozessführung ist deshalb Teil einer Gesamtstrategie aus Anwaltschaft, Öffentlichkeitsarbeit und Informationskampagnen, mit denen die Organisation auch über menschenrechtsfeindliche Haltungen in der Bevölkerung aufklärt. Die Umsetzung von Entscheidungen wird beobachtet, bei Nicht-Umsetzung geht CEJIL dagegen vor und beantragt eine erneute Anhörung. Positive Entscheidungen werden für andere Kontexte nutzbar gemacht, z.B. durch eine Onlineplattform, die beschreibt, wie ein Urteil in einem anderen Land umgesetzt wurde. Außerdem ist CEJIL Teil einer Kampagne von Menschenrechts-NGOs, die sich für die Verteidigung des interamerikanischen Menschenrechtsystems einsetzt.
Eine ähnliche Kampagne koordiniert Prof. Philip Leach vom EHRAC. In einer gemeinsamen Stellungnahme sprechen sich mehr als 30 NGOs, u.a. Amnesty International, die Open Society Foundation, die International Commission of Jurists und The Aire Centre gegen die geplante Verschlechterung der EMRK aus: Der Vorschlag müsse die Integrität, Entscheidungshoheit und Unabhängigkeit des Gerichtshofs respektieren und dürfe seine Kompetenz, Menschenrechtsfälle aus den Bereichen Asyl, Einwanderung und bewaffnete Konflikte zu verhandeln, nicht in Frage stellen. Die Universalität des Menschenrechtsschutzes müsse in allen Situationen, über alle Europaratsmitglieder hinweg, gewährleistet werden. Durch die heftigen Reaktionen auf die der Kopenhagener Vorschlag zur Änderung der EMRK von Seiten der Zivilgesellschaft und Wissenschaft stieß, konnten zumindest seine schlimmsten Auswüchse verhindert werden und der Entwurf wurde abgeschwächt.
