Die am 17. April verabschiedete Regelung stattet die Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenwache (EBCGA/Frontex) mit deutlich mehr Kompetenzen sowie finanziellen, technischen und personellen Ressourcen aus. Ziel ist, die Anzahl der sogenannten Rückführungen zu erhöhen und illegale Grenzübertritte zu verhindern. Dafür soll die Kooperation mit Drittstaaten intensiviert und die Externalisierung der europäischen Migrationspolitik noch stärker vorangetrieben werden. Frontex-Mitarbeiter_innen sollen in Zukunft auch bei Abschiebungen und Grenzkontrollen operativ tätig werden und die Befugnis erhalten, außerhalb direkt benachbarter Drittstaaten zu agieren.
Ihr bisheriges Mandat wurde erst 2016 verabschiedet. Frontex hat derzeit lediglich eine koordinierende Rolle, auch zur Ausführung hoheitlicher Aufgaben wie die Durchführung von Grenzkontrollen sind die Grenzschutzbeauftragten nicht befugt. Zudem verfügt die Agentur über keine eigenen technischen und finanziellen Mittel und nur über einen kleinen Pool ziviler Mitarbeiter_innen. Diese werden von den einzelnen EU-Mitgliedstaaten gestellt, die auch für die Leitung einzelner Frontexoperationen verantwortlich sind.
Deutlich wird, dass zukünftig noch stärker auf Versicherheitlichung und Externalisierung gesetzt wird. Die Reform des EU-Asylsystems (CEAS) sowie Notfallpäne und Verteilungsmechanismen für Bootsflüchtlinge rücken aufgrund der Blockade von EU-Mitgliedstaaten wie Österreich, Polen und Ungarn in weitere Ferne.
Aufrüstung im Namen der Solidarität?
Zum stärkeren Schutz der Außengrenzen stellt die EU Frontex bis 2027 12 Millarden Euro aus dem EU-Haushalt zur Verfügung. Das Geld wird hauptsächlich aus dem neu geschaffenen Fond für Integriertes Border Management und dem Asyl- und Migrationsfond kommen. Frontex bekommt eine eigene Ausrüstung mit Schiffen und Überwachungsinstrumenten, schrittweise soll zudem eine ständige Reserve aus 10.000 Einsatzkräften aufgebaut und bereits bestehende Dateninformationssysteme systematisch vernetzt werden.
Der Vorschlag zur Mandatserweiterung wurde erst im September 2018 in einer Rede zur Lage der Union von EU-Kommissar Claude Juncker eingebracht: EU-Bürger_innen sollten sich wieder ungehindert im Schengenraum bewegen können, die Außengrenzen müssten hingegen noch „effizienter“ vor illegaler Migration geschützt werden, geleitet vom Prinzip der „uneingeschränkten Solidarität“ zwischen den Mitgliedstaaten. Welches Solidaritätsverständnis damit gemeint ist, verdeutlicht die Äußerung vom Kommissar für Migration, Inneres und Bürgerschaft, Dimitris Avramopoulos:
„Wir bieten mehr Europa, wo mehr Europa benötigt wird, und bauen zu diesem Zweck die EU-Unterstützung für Grenzmanagement und Migrationssteuerung aus. Die Europäische Grenz- und Küstenwache und die künftige Asylagentur der EU werden von nun an sicherstellen, dass die EU zu jedem Zeitpunkt und in jeder Situation Solidarität zeigt, ohne dabei Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten anzutasten. Gleichzeitig verschärfen wir die Vorschriften für die Rückführung, um in der gesamten EU ein einheitlicheres und wirksameres System für die Rückführung zu gewährleisten (...)“
Der Ausbau der Grenzschutzagentur ist Teil der europäischen Migrationsagenda, die vor allem auf „Effizienzsteigerung“ beim Schutz der Außengrenzen, bei Rückführungen und im Asylbereich setzt. Neben der Reform von Frontex wurden zwei weitere Vorschläge eingereicht: eine Reform des Europäischen Asylsystems und der Europäischen Agentur für Asylfragen (AESO) sowie eine Reform der Rückkehrrichtlinien. Während das Thema Rückkehr weitgehend in die Frontex-Mandatserweiterung integriert wurde, werden dringend notwendige Verhandlungen zur Asylreform und dem Ausbau europäischer Schutzstrukturen von EU-Mitgliedsstaaten wie Österreich, Polen und Ungarn weiterhin blockiert.
Schlimmeres teilweise verhindert
Die Mandatserweiterung wurde im Eilverfahren verabschiedet, die Mitglieder des Europäische Parlaments hatten lediglich sechs Monate Zeit, sich zum Vorschlag der Kommission zu positionieren. Vor diesem Hintergrund ist es als positiv zu bewerten, dass zumindest die besonders problematischen Passagen aus dem 250-Seiten-Entwurf gestrichen wurden. So konnten unter anderem Vertreter_innen der Europäischen Grünen (EFA) und Advocacy-Organisationen verhindern, dass Frontex auch aus Drittstaaten wie den Westbalkanländer, in andere Drittstaaten wie in den Iran oder Mali, abschieben darf. Hier bestand die Sorge, dass gegen das Refoulement-Verbot verstoßen werden könne und Migrant_innen in Länder mit unklarer Menschenrechtslage zurückgeführt werden.
Auch die Einrichtung „kontrollierter Zentren“ zur Vorabprüfung des Schutzstatus in Drittländern konnte verhindert werden. Gerade nach den Erfahrungen in den griechischen und italienischen Hotspots hatten Organisationen wie der Europäische Flüchtlingsrat (ECRE) vor rechtlichen Grauzonen unter menschenunwürdigen Bedingungen gewarnt.
Insbesondere die erweiterten Befugnisse der Agentur bei Rückführungen und das Fehlen eines Rechenschafts- und Beschwerdemechanismus waren und bleiben Anlass zur Sorge. Schon jetzt ist es schwierig, Menschenrechtsverletzungen oder die Anwendung von Gewalt zu ahnden und Grenzschutzbeamte zur Verantwortung zu ziehen. ProAsyl warnt deshalb vor dem Machtzuwachs und einer Agentur der Superlative. Die Flüchtlingsorganisation berichtet bereits seit 2013 über das zweifelhafte Vorgehen von Frontexmitarbeiter_innen und deren Beteiligung an sogenannten Push-Back-Aktionen. Da die EU der Menschenrechtskonvention nicht zugestimmt hat, können keine Klagen vor den Menschengerichtshof gebracht werden. Die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte sowie die Europäischen Grünen (EFA) konnten sich hier mit der Forderung eines auf der Europäischen Charta der Grundrechte basierenden Beschwerdemechanismus, durchsetzen. Sie konnten sich auch erfolgreich für die Stärkung der Rolle des Frontex-Grundrechtsbeauftragten einsetzen. Ob die Einrichtung institutionalisierter Beschwerdemechanismen reicht, ist allerdings fraglich. Denn für Migrant_innen, deren Grundrechte beispielsweise durch Push-back-Aktionen oder Gewaltanwendung bei Abschiebungen verletzt wurden, bleibt die Hürde, Beschwerde einzureichen groß. Eins der größten Mankos ist, dass es sich bei diesen Rechenschafts- und Beschwerdemechanismen um Verwaltungsverfahren handeln, die allerdings kein gerichtliches Verfahren ersetzen.
Die wichtigsten Veränderungen
Mit der Mandatserweiterung ist nun der Aufbau einer ständigen Reserve beschlossen. Beginnend mit 5.000 Einsatzkräften im Jahr 2021, sollen bis 2027, 10.000 Einsatzkräfte, sogenannte „Standing Corps“ für den Bereich Grenzschutz, Verhinderung von Menschenhandel und Rückführungen bereitgestellt werden. Die ständige Reserve wird direkt dem Hauptquartier in Warschau unterstellt sein. Zusätzlich sollen Einsatzkräfte der EU-Mitgliedstaaten für kurz- und langfristige Einsätze abgeordnet werden, quasi als Reservepersonal, das für den Einsatz in schnellen Eingreiftruppen "aktiviert" werden kann. Die obligatorische Entsendung von Personal seitens der Mitgliedstaaten war in den Verhandlungen höchst umstritten: es wurden Bedenken bezüglich der Machbarkeit geäußert. Denn unklar bleibt, woher die beachtliche Anzahl an Personal kommen soll.
Das Frontex-Personal wird nun also auch operativ tätig und hat deutlich mehr Kompentenzen und Befugnisse, allerdings können hier nun die eingeforderten Rechenschaftsmechanismen zum Tragen kommen, sodass zumindest theoretisch Frontex-Mitarbeiter_innen für Verstöße gegen die Europäische Charta der Grundrechte verantwortlich gemacht werden können. Rechenschaftslücken wird es aber bei Verstößen des entsandten Personals der Mitgliedstaaten geben. Positiv zu bewerten ist, dass die Europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache für „Sofortmaßnahmen“ in Zukunft nicht nur die Zustimmung der einzelnen EU-Mitgliedstaaten, sondern auch einen Beschluss des Europäischen Rats benötigt.
Schaffung zentralisierter Datenbank (EUROSUR)
Bereits jetzt verfügt die EU mit dem Europäischen Grenzüberwachungssystem EUROSUR über ein umfassendes Überwachungssystem der Grenzen mit Satelliten, Kameras usw.. Durch die neue Verordnung soll EUROSUR in die Agentur für Grenz- und Küstenwache integriert werden und mit sämtlichen EU-Informationssystemen in den Bereichen Migration, Sicherheit und Asyl wie dem Schengener Informationssystem (SIS), dem VISA-Register (VIS) oder der Eurodac-Datei verknüpft werden. Durch die Schaffung dieses Kommunikationsnetzwerkes sollen Grenzschutzbeauftragte Informationen aus den Bereichen Terrorismusbekämpfung, Visabeantragung und Asyl "mit einen Knopfdruck" abfragen. Zugleich soll die Biometrisierung der Grenzkontrolle (die sogenannte smart border) vorangebracht werden und ein Ein- und Ausreisesystem (ETIAS) geschaffen werden. Dieses soll EU-Bürger_innen das Reisen innerhalb der Union erleichtern.
Mit der Mandatserweiterung soll Frontex nun auch sogenannte „Prefrontier-Daten“ erheben, und „Risikoanalysen“ erstellen. Zu diesen Daten gehören Bewegungsabläufe von Migrant_innen und die Berechnung von Tendenzen. Das Sammeln von Geodaten soll einem „Vorwarnmechanismus“ dienen, der auch die Mobilisierung von Einsatzkräften vorsieht. Dies gleicht einem „Frühwarnsystem“ und erhöht die Gefahr von Push-back-Aktionen. Datenschützer_innen äußern zu diesen Entwicklungen seit Jahren Bedenken.
Frontex noch stärker in Drittstaaten aktiv
Auch wenn die Befugnis, Abschiebungen in Drittländer vorzubereiten, verhindert werden konnte, ist das primäre Ziel der Agentur, die Anzahl der Rückführungen zu erhöhen und illegale Grenzübertritte zu verhindern. Frontex-Mitarbeiter_innen sollen dafür auch in nicht direkt benachbarten Drittstaaten wie den nordafrikanischen Staaten eingesetzt werden. Zweifelhafte, wenn nicht lebensgefährliche Kooperationen mit Ländern wie Libyen, Tunesien und Ägypten werden so auf eine rechtliche Basis gestellt.
Um Sekundärmigrationen und „illegale“ Grenzübertritte effektiver zu verhindern, sollen sogenannte „Asyl- und Rückkehrexperten“ (Liason Officers) und „Return-Teams“ in den Herkunfts- und Transitländer der Hauptmigrationsrouten eingesetzt werden. Diese Expertenteams sollen bei der Besorgung von fehlenden Papieren von Drittstaatenangehörigen und bei der Identifikation von Schutzbedarf unterstützen. Auch für die Koordination von Missionen wie der Operation Sophia EUNAVOR, sollen die Liason Officers zuständig sein. Der Europäische Flüchtlingsrat hat angesichts der unterschiedlichen Aufgaben zu Recht die Frage nach der notwendigen Expertise dieser Expert_innen gestellt, da sowohl asylrechtliche, migrations- und sicherheitspolitische wie auch technische Aufgaben zu den Tätigkeiten gehören.
Die Ausbildung und Aufrüstung der Küstenwachen in Drittstaaten bleiben als zentrale Aufgabe bestehen. Such- und Rettungseinsätze hingegen stellen weiterhin keine explizite Aufgabe von Frontex dar. Die Entwicklungen machen deutlich, dass es sich bei den Reformen de facto um eine bewusste Vernachlässigung des Aufbaus eines europäischen Schutzsystems und einer Reform des Europäischen Asylsystems handelt.
Keine Solidarität mit Geflüchteten: Notfallpläne und EU-Schutzsystem rücken in weite Ferne
Der Ausbau der Grenzschutzagentur kommt zu einer Zeit, in der die Anzahl der illegalen Grenzübertritte seit 2017 um mehr als ein Drittel abgenommen, zugleich allerdings die Anzahl vermisster Schiffbrüchiger deutlich zugenommen hat. Auf erschreckende Weise wird deutlich, dass verschärfte Grenzkontrollen Migration nicht verhindern, sondern Menschen dazu zwingen, gefährlichere Routen zu nehmen. Der Ausbau der Kooperationen mit Drittstaaten erscheint hier zynisch, folgt man Organisationen ziviler Seenotrettung wie Seawatch und dem Alarmphone. Fast täglich berichten sie über gewalttätige Übergriffe seitens der libyschen Küstenwache, deren Verstöße gegen Grund- und Menschenrechte sowie der Verhinderung von Rettungsaktionen.
Dass die Situation sich durch den bewaffneten Konflikt in Tripolis noch verschärft hat, zeigen zahlreiche Berichte und Gutachten: Migrant_innen, die von der libyischen Küstenwache abgefangen wurden und nun unter menschenunwürdigen Bedingungen in Camps festgehalten und gefoltert werden, sind aufgrund der europäischen Externalisierungspolitik zur wichtigen Einnahmequelle und „Verhandlungmasse“ geworden. Sie sind den Milizen ausgeliefert und gezwungen, diese im bewaffneten Kampf zu unterstützen. Durch die Kooperation mit Drittländern bekommen korrupte Grenzschutzbeamte und von Milizen geführte Lager politische Legitimation und finanzielle Ausstattung. Nach der Einstellung des Mittelmeereinsatzes der Operation Sophia und der De-facto-Blockade ziviler Seenotrettung insbesondere durch Italien sind Migrant_innen auf dem Mittelmeer noch mehr auf sich gestellt.
Aus diesen Gründen hatten sich die Diakonie Deutschland, ProAsyl, Ärzte Ohne Grenzen, Amnesty International, Brot für die Welt und weitere Organisationen, Aktivist_innen und Politiker_innen am 3. April 2019 in einem offenen Brief an die Bundeskanzlerin Angela Merkel gerichtet. Gefordert wurde ein sofortiger Stopp der Rückführungen nach Libyen sowie ein Notfallplan und Verteilungsmechanismus für Bootsflüchtlinge. Hier hatte der Europäische Flüchtlingsrat bereits einen Vorschlag erarbeitet. Durch Abkommen zwischen den europäischen Mittelmeerstaaten und den anderen EU-Mitgliedstaaten sollten sowohl die Ausschiffung, also das Anlegen von Rettungsschiffen an einem Hafen, wie auch die Umsiedlung (Relocation) Geflüchteter in andere EU-Mitgliedsstaaten geregelt werden. Familiäre Bindungen, Sprache und Arbeitsmöglichkeiten sollten dabei genauso berücksichtigt werden, wie bestehende Integrations- und Unterstützungsleistungen in Aufnahmeländern.
Dieser Vorschlag würde allerdings genau die Reform betreffen, die derzeit von EU-Mitgliedstaaten wie Österreich, Ungarn und Polen im Namen der "Solidarität" blockiert wird: die Reform des Europäischen Asylsystems (CEAS) und der Aufbau eines Schutzssystems, das die Grundrechte, zu denen sich die Europäische Union verpflichtet hat, garantiert.
