„Gemeinsam. Europa wieder stark machen“ – so lautet das Motto, das die Bundesregierung für den Ratsvorsitz gewählt hat. Die Übernahme der Präsidentschaft erfolgt in einer Zeit, in der die Europäische Union mit den größten Herausforderungen seit ihrem Bestehen konfrontiert ist. In den kommenden Monaten müssen die Weichen dafür gestellt werden, die Folgen der Corona-Krise zu bewältigen. Dabei müssen die skeptischen EU-Mitglieder (Österreich, Niederlande, Dänemark und Schweden) für den geplanten Wiederaufbaufonds gewonnen werden. Dafür hat die EU-Kommission eine Schuldenaufnahme in Höhe von 750 Mrd Euro vorgeschlagen. Gleichzeitig muss unter der deutschen Führung der neue Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) verabschiedet werden, der den Rahmen für die Ausgaben der Union in den kommenden sieben Jahren absteckt. Zudem stehen in der zweiten Jahreshälfte der Umgang mit den Brexit-Folgen und die Beziehungen zu Afrika (Gipfel der EU und Afrikanischen Union), sowie Verhandlungen mit den Staaten Afrikas, Lateinamerikas und der Pazifikregion („Post-Cotonou“) auf dem Programm. Ein ebenfalls geplanter Gipfel mit China wurde auf unbestimmte Zeit verschoben.
Blick auf die EU-Außengrenzen
Angesichts dieser umfangreichen Agenda sollte jedoch das Geschehen an den europäischen Außengrenzen nicht aus dem Blick geraten und alles dafür getan werden, um eine gemeinsame, menschenrechtskonforme Asylpolitik umzusetzen. Die EU-Kommission hat im Entwurf für den neuen Mehrjährigen Finanzrahmen eine Verdreifachung der Mittel für Grenzschutzagenturen vorgeschlagen. Die Behörde FRONTEX soll bis 2027 eine ständige Personalreserve von 10 000 Personen und erweiterte Kompetenzen erhalten. Die Außengrenzen sollen mit Hightech-Überwachung gesichert werden. Schon in der militärischen „Mission Sophia“, mit der die EU bis 2019 das Embargo gegen Libyen überwachen und Migration über das Mittelmeer eindämmen wollte, hatte man die Rettung von Schiffbrüchigen immer mehr zurück gefahren. Die kürzlich gestartete Nachfolgemission „Irini“ soll sich nun ausschließlich auf die Überwachung des Embargos und die Bekämpfung von Schleppern konzentrieren. Die Schiffe werden veränderte Routen nehmen um Schiffbrüchige zu umfahren. Die libysche Küstenwache, die massive Menschenrechtsverletzungen mitverantwortet, soll weiter mit Ausbildung und Ausrüstung aus EU-Beständen unterstützt werden, damit sie MigrantInnen auf das libysche Festland zurückbringt. Wenn man sich die menschenverachtenden libyschen Internierungslager vor Augen führt, fragt man sich, wie dieses Vorgehen mit den Menschenrechten vereinbar ist. Wenn Menschen aus internationalen Gewässern zwangsweise rückgeführt werden, verstößt das zudem gegen das Völkerrecht. Von einer Mission namens „Irini“ (griechisch: für „Frieden“) würde man etwas anderes erwarten. Eine zivile Seenotrettung ist offensichtlich notwendiger denn je, und dafür sollte sich auch die deutsche Regierung einsetzen, ebenso wie für das Recht von Geflüchteten, auf dem Gebiet der EU Asyl zu beantragen. Dieses Recht wurde mit den Grenzschließungen während der Corona-Krise außer Kraft gesetzt.
Gemeinsames Asylrecht und legale Möglichkeiten für Einwanderung
Im Rahmen von Rückübernahmeprogrammen kommt es immer wieder zu illegalen Rückführungen und Ketten-Abschiebungen, was die international verbrieften Rechte von Flüchtlingen verletzt. Die Einhaltung von Menschenrechten muss auch bei Rückkehrprogrammen garantiert werden – dafür sollte sich die Bundesregierung ebenfalls aktiv einsetzen. Mit Ländern, die die Genfer Flüchtlingskonvention nicht oder nicht vollständig ratifiziert haben oder in denen es kein gültiges Asylgesetz gibt, dürfen also keine Rücknahmeabkommen geschlossen werden. Wenn der Pakt für eine Reform des europäischen Asylsystems, der in der EU verhandelt wird, die bisher gültige „Dublin-Verordnung“ reformieren und die Aufnahme von Bootsgeflüchteten durch eine „Koalition der Willigen“ erleichtern würde, wäre das sehr zu begrüßen. Fatal wäre es, wenn die Mitgliedstaaten sich lediglich auf Rückkehrabkommen mit den Herkunfts- und Transitstaaten konzentrieren und die Vergabe von entwicklungspolitischen Mitteln an die Kooperationsbereitschaft bei der Migrationsabwehr binden würden. Dem sollte die Bundesregierung entgegenwirken, und sie sollte zudem mithelfen, den Blick auf das Thema zu erweitern: Der starke Fokus der EU und ihrer Mitgliedstaaten auf Rückkehr und Rückübernahme ignoriert komplett den entwicklungsfördernden Beitrag von Migration. Schließlich bilden die Mittel, die durch Arbeitsmigration und Rücküberweisungen nach Afrika gelangen, eine wichtige ökonomische Ressource, ohne die der Kontinent doch insgesamt sehr viel schlechter dastehen würde.
Die Bundesregierung sollte sich daher im Rahmen der Ratspräsidentschaft zum einen für eine Asylpolitik engagieren, die den Genfer Konventionen entspricht und es Menschen ermöglicht, in der EU Asylanträge zu stellen. Sie sollte zum anderen die Mitgliedstaaten motivieren, Möglichkeiten für legale Einwanderung zu schaffen und das Thema im Rahmen des UN-Migrationspakts zu gestalten. Und sie sollte darauf hinweisen, dass die Einschränkung der Mobilität und Bewegungsfreiheit durch scharfe Grenzziehungen auf dem afrikanischen Kontinent den Handel und die Generierung von Einkommen erschweren und damit enormen Schaden anrichten könnte.
Die Beziehungen mit Afrika
Auch auf dem afrikanischen Kontinent hat die Corona-Pandemie verheerende Folgen. Diese können sicher nur durch multilateral abgestimmtes Handeln im Rahmen der Vereinten Nationen und mit den internationalen Finanzinstitutionen abgemildert werden. Aber die EU kann ihren Teil dazu beitragen und weiteren Armutskrisen und Gewaltkonflikten vorbeugen. So plädiert das kürzlich von den deutschen Friedensforschungsinstituten veröffentlichte „Friedensgutachten 2020“ dafür, die Aussetzung humanitärer Maßnahmen zurückzunehmen und dort diplomatische Maßnahmen zu ergreifen, wo die Pandemie zu humanitären Katastrophen führen könnte. Prioritär sei die Auflösung humanitärer Flüchtlingslager und der Schutz von Geflüchteten und MigrantInnen. Die gegenwärtige Pandemie fällt jedoch zusammen mit einer weitaus umfassenderen Krise, dem Klimawandel, der die planetarischen Grenzen aufzeigt und den globalen Süden schon jetzt besonders heftig trifft. Deshalb thematisieren die Herausgeberinnen des Friedensgutachten auch die Mitverantwortung des globalen Nordens für die Vernichtung von Lebensgrundlagen im Süden. Sie fordern die EU zu einer kohärenten Politik und zur Verknüpfung der Themen Klima und Frieden auf. Eine zentrale Herausforderung besteht also darin, die Mittel des Wiederaufbaufonds der EU klimagerecht und friedensfördernd zu nutzen. Dafür sollte die Bundesregierung bei den Mitgliedstaaten intensiv werben.
Nachbarschaftspolitik auf Augenhöhe: „menschliche Sicherheit und Entwicklung" als Leitlinie
Mit Blick auf die Beziehungen mit Afrika fordern kirchliche Hilfswerke und entwicklungspolitische NGO-Netzwerke seit langem, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten die Nachbarschaftspolitik gegenüber Afrika konfliktsensibel gestalten und auf Augenhöhe bringen müssen. Entwicklungszusammenarbeit sollte daher von der Migrationsagenda befreit werden; Sicherheitspolitik sollte sich vom Tunnelblick auf das Militär lösen und im Sinne des UN-Konzepts der „Menschlichen Sicherheit“ konzipiert werden. Dabei muss die Expertise der Afrikanischen Union in der Mediation von Friedensprozessen umfassend einbezogen und genutzt werden. Entwicklungspolitik darf nicht mit migrations- und sicherheitspolitischen Zielsetzungen vermischt werden, sondern sie muss sich an den international gültigen Kriterien der „Official Development Assistance“ (ODA) orientieren und geographisch breit gefächert auf die bedürftigsten Länder ausrichten. Dafür sollte sich die deutsche Regierung in den kommenden Monaten (und darüber hinaus) nachdrücklich einsetzen. Der von der EU-Kommission geplante Umbau der EU-Finanzarchitektur in der Entwicklungs- und Nachbarschaftspolitik ist unbedingt kritisch zu hinterfragen und neu zu justieren. Zwar ist es erfreulich, dass der neue Kommissionsentwurf für den MFR 2021-27aus dem Wiederaufbaufonds zusätzliches Geld für Entwicklungszusammenarbeit vorsieht. Aber das neue Budget für „Nachbarschaft, Entwicklung und Internationale Kooperation“ (NDICI) birgt enorme Risiken. Es ist zu befürchten, dass es zur Vermischung ziviler, entwicklungspolitischer und sicherheitsbezogener – vorwiegend polizeilicher und militärischer - Maßnahmen beiträgt, denn 10% der Mittel sollen explizit für migrations- und sicherheitspolitische Ziele ausgegeben werden. So besteht die Gefahr, dass die Mittel nicht mehr in erster Linie für die Grundbedürfnisse in den ärmsten Ländern verwandt, sondern vor allem denen zugeteilt werden, die an der Eindämmung von Migration mitwirken. Die Bundesregierung sollte im Rahmen der Haushaltsverhandlungen einer solchen Instrumentalisierung entgegenwirken und verhindern, dass die Nachbarschaftspolitik einer sicherheitspolitischen Logik unterworfen wird.
Mehr Geld für Entwicklung, Prävention von Gewalt und zivile Friedensförderung
Kirchliche Hilfswerke und NGOs betrachten die zunehmende Hinwendung der EU zu militärischen Aufgaben und Ausgaben im Rahmen der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ und des „Europäischen Verteidigungsfonds“ mit großer Sorge. 2018 hatte die EU-Kommission in ihrem Entwurf für den neuen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR 2021-27) 13 Mrd Euro für den neuen EU-Verteidigungsfonds vorgeschlagen, der gemeinsame Investitionen in Forschung, Entwicklung und Beschaffung ermöglichen soll, und 6,5 Mrd. Euro für „Militärische Mobilität.“ Gleichzeitig sollen die Ausgaben für die Prävention von Gewaltkonflikten, Friedensförderung und Aussöhnung mehr als halbiert werden (Kürzung des Instruments für Stabilität und Frieden von 2,3 Mrd. auf weniger als eine Mrd. Euro). Im neuen MFR-Vorschlag der Kommission vom Mai 2020 sind immer noch 9 Mrd Euro für den Verteidigungsfonds und 1,69 Mrd Euro für Militärische Mobilität vorgesehen (bzw. 8 Mrd und 1,5 Mrd in Zahlen von 2018). Die Ausgaben offenbaren jedoch weiterhin ein gewaltiges Missverhältnis. Den zivilen Instrumenten der Krisenvorbeugung und Nachsorge müsste als „prima ratio“ viel größere Bedeutung beigemessen werden. Die Mittel dafür sollten nicht – wie im MFR-Vorschlag vorgesehen - halbiert, sondern mindestens verdoppelt und am besten verdreifacht werden.
Die Bundesregierung sollte darauf hinwirken, dass die EU die Förderung von Institutionen für zivile Konfliktbearbeitung und NGO-Aktivitäten im globalen Süden systematisch stärkt. In diesem Feld hat sich die EU bereits durch ihre Förderung im „Instrument für Stabilität und Frieden“ eine überzeugende internationale Reputation erarbeitet. Dieser Mehrwert, den sie anderen Staatenorganisationen voraus hat, muss unbedingt weiterentwickelt werden. Zudem sollte die Bundesregierung Impulse dafür setzen, dass die EU ihre eigenen Kapazitäten für Mediation systematisch ausbaut. Das EP hat dafür in seiner Resolution zum „Ausbau der Kapazitäten der EU im Bereich der Prävention und Mediation“ (2019) viele sinnvolle Vorschläge erarbeitet, die weiterhin der Umsetzung harren. Die Bundesregierung sollte sich vor allem dafür einsetzen, dass die Mitgliedstaaten mehr Personal und Mittel für zivile Friedensmissionen der EU bereitstellen. Die vom Außenministerium initiierte Gründung eines europäischen „Center for Excellence“ (in Berlin) mag eine erster Schritt in die richtige Richtung sein, aber für den Aufbau einer wirksamen „zivilen Säule“ der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik bedarf es wohl eines umfassenderen Einsatzes, bei dem die Bundesrepublik vorangehen und überzeugende Akzente setzen sollte.
Rüstungsexporte eindämmen und besser kontrollieren
Um friedenspolitisch Glaubwürdigkeit zu beanspruchen, müssen die EU und ihre Mitgliedstaaten Rüstungsexportpolitik deutlich restriktiver gestalten. Dafür bedarf es wirksamer Rüstungsexportkontrollgesetze in den Mitgliedstaaten und eines konfliktsensiblen Zuschnitts von Sicherheitskooperationen mit Drittstaaten. Die Finanzierung und Lieferung von Waffen, Munition und anderer Kampfausrüstung im Rahmen der nun jenseits des EU-Budgets geplanten sogenannten „European Peace Facility“ sollte untersagt werden. Mit dieser Bitte haben sich zahlreiche NGOs bereits 2019 in einem Brief an Außenminister Maas gewandt. Diese sind heute mehr denn je der festen Überzeugung, dass die an die EU angrenzenden Regionen nicht ein Mehr an Waffen und militärischen Kontingenten, sondern nachhaltige Systeme der Ernährung, Bildung und Gesundheitsversorgung benötigen. Daher sollte sich die Bundesregierung für eine Verschärfung und einheitliche, restriktive Anwendung der Kriterien des „Gemeinsamen Standpunkts der EU zur Kontrolle von Rüstungsexporten“ (2008) stark machen und durch den Entwurf eines Rüstungskontrollgesetzes für Deutschland mit gutem Beispiel vorangehen.
Auch sicherheitspolitische Kooperationen mit Drittstaaten müssen sich am Prinzip „Do-no-harm“ ausrichten. Ausbildungs- und Ausrüstungshilfe darf nur an solche Länder gehen, in denen die Regierungen Reformen und eine demokratische Kontrolle von Sicherheitsapparaten anstreben. Hier sollte die Bundesregierung die Do-no-harm-Kriterien, die sie selbst in einer ressortübergreifenden „Strategie zur Reform des Sicherheitssektors“ für die Umsetzung der "Leitlinien: Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ (2017) erarbeitet hat, auf europäischer Ebene bekannt machen und zum Maßstab erheben. Auch die Initiative für ein Lieferkettengesetz, das EU-weit verbindliche Standards für Unternehmen bei Investitionen und bei der Herstellung von Produkten in Drittstaaten etablieren soll, verdient massive Unterstützung. Denn last but not least muss die EU ihre Außen-, Entwicklungs-, Sicherheits-, Handels-, Agrar- Klima- und Außenwirtschaftspolitik insgesamt kohärent gestalten und sicherstellen, dass diese in den benachbarten Regionen keinen Schaden anrichtet. Das ist eine Grundvoraussetzung dafür, dass Konfliktursachen reduziert und ökonomische Perspektiven im Globalen Süden generiert werden können.
